“发展更加公平更有质量的教育。”3月5日，李克强总理在作政府工作报告时，语气坚定。
“持续抓好义务教育教师工资待遇落实”，李克强总理在今年的政府工作报告中明确提出。这句话是感性的，是国家对于义务教育教师的关心与重视;更是理性的，是对各级政府落实教师待遇的督促。
关于实施“乡村教师工资倍增计划”的建议
围绕政府工作报告中浓墨重彩的教育篇章，心系教育事业的全国人大代表、全国政协委员展开热议。
在两会之前，各省也出台了相关政策，时间表不尽一致，如内蒙古提出“年内解决”，江苏、广西、贵州、四川、甘肃、青海、吉林等省份提出“力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题”。
庞丽娟
强化硬件软件建设，垫高教育公平起点
早在1994年颁布的《中华人民共和国教师法》就提出：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。2018年，国务院《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》提出，力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题，凡未达到要求的地区要限期整改达标，财力较强的省份要加快进度。如今，义务教育教师工资待遇被当作“优先级”在政府工作报告中提出。这个话题引起了两会内外的高度关注，记者就此采访了代表委员和相关专家。
全国人大常委 北师大校务委员会副主任
“更加公平”“更有质量”。
25年的政策演变
中国教育政策研究院副院长
全国人大代表、湖北省荆门市市长孙兵反复品味这两个“更”。“有质量的教育体现在教育过程的公平中，我理解，教育公平是教育质量的基本要件，而教育质量又是教育公平的最高实现形式。”孙兵说。
“教师工资待遇的法律法规、政策在这20多年里有所变动，政府力图提高教师的工资水平，尤其是2009年以来教师工资水平有了明显提高。”北京师范大学教育学部教育经济研究所教授杜屏梳理了这一时期的政策沿革：
这些年，党中央国务院高度重视农村义务教育与乡村教师队伍建设，出台了不少教师队伍建设政策；这些政策也起到了较大的作用。同时，我们到各地的深入调研也发现，这作用有显着的区域特征与学段特征：即乡镇及以上地区，教师队伍补进去较多；对初中及以上学段，作用显着。但是，对乡镇以下，特别是村小、教学点等教师队伍的作用不明显，乡镇以下学校特别是村小、教学点的教师队伍仍然严重短缺，老龄化较前几年还更严重了（因年轻的留不住，新的补不进来），不少中西部农村地区，特别是连片集中特困地区的村小、教学点的教师基本平均50多岁，近几年即将退休，面临断档的窘况！
而同时因为贫困、偏远，生活工作条件艰苦、工资待遇较低，又难以补充新增，乡村教师下不去、留不住成为了全社会、国家领导人的重大关切！
当前国家新的发展形势、广大人民群众又迫切要求义务教育质量提升。乡村教师队伍建设，特别是补充与稳定，迫在眉睫！
政府工作报告提出，“推进城乡义务教育一体化发展，加快改善乡村学校办学条件，抓紧解决城镇学校‘大班额’问题，保障进城务工人员随迁子女教育”。在孙兵看来，这些要点，呼应了社会对教育公平的期盼。
1994年颁布实施的《教师法》提出提高教师待遇问题。2015年修订的《义务教育法》提出“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件”，对教师的待遇权利做了法律上的进一步完善。
所以，根据我们连续多年在农村、中西部地区、革民边贫地区调研访谈的结果，建议：下决心实施“乡村教师工资倍增计划”，从根本上解决乡村教师队伍稳定与吸引。即，将乡村教师的工资，由目前的月均约2400元，翻番，提升为4800~5000元。据教育部今年3月的最新统计，目前全国有约330万乡村教师，因此每年各级财政投入990亿（330万*2500元*12个月/年。即每人每年多3万），则可实现全部乡村教师工资的倍增。从国家财政教育供给能力上分析，就是如按2015年国家财政性教育经费近3万亿元来说，就是占其中的3.4%。而且，“乡村教师工资倍增”对岗不对人，只要在乡村学校合格从教，就可享受该待遇；离开或进城了，就不能再享有。相信该计划的实施，将有利于鼓励教师、吸引优秀人才到乡村从教，并在乡村长期从教！
孙兵的感悟来自荆门的教育实践。近年来，荆门聚焦家庭经济困难学生、流动人口子女、特殊教育学生三个重点群体，使他们“有学上”。同时，荆门全力推进教育集团化、学区化改革，带动城乡学校、优质学校与薄弱学校建立协作体、联盟体，促进薄弱学校提升办学水平，稳步提升教育质量，人民群众对教育的满意度不断提高。“围绕发展更加公平更有质量的教育，我们要更加踏实地走下去。”孙兵说。
而在2008年，国办发布“133号文件”——《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》，规定从2009年1月1日起义务教育学校实施绩效工资。
另，顺便说明，有些部门领导担心社会其他人群攀比，事实上，一些地方的实践已经证明：这完全没有必要。因为，乡村教师面向社会公开招考，若有想享有该待遇的，可以来报考，并且必须合格；一旦成功考取并到乡村任教，则可享有同样待遇。
“我的体会是，要实现政府工作报告提出的目标，硬件和软件建设一定要跟上。”全国政协委员、上海大学副校长汪小帆有感而发。
为整体加强教师队伍建设，吸引和稳定艰苦边远地区农村教师，2013年中央1号文件提出，对连片特困地区教师发放生活补助。2015年，国家推出《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，延续了之前的政策精神，明确提出“各地要依法依规落实乡村教师工资待遇政策，依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费”，这已不仅仅是工资水平提高，还须保障福利待遇。
*此建议请财政部，协同人社部、教育部办理。
2017年，汪小帆在四川挂职。其间，他到甘孜州调研。让他惊叹的是，该州从2012年就开始推进“智慧甘孜教育”建设，分别搭建“内地优质带动州内优质A平台”“州内优质带动州内薄弱B平台”，采用直播教学和录制教学方式，通过网络平台与全州边远农牧区学校共享。两类平台的大规模应用，不仅让教师观念焕然一新，升学率也大幅度提升。
杜屏说，以上政策的落实，若单一考虑基本工资部分，多数地区实现了教师基本工资“不低于”或“略高于”当地公务员的工资水平。有的地方公务员有年底一次性奖励和其他绩效奖励，一旦将各种津贴补助、奖金等基本工资以外的收入来源加进来，相比同等条件下的公务员，教师总的收入水平就偏低。
因此，当汪小帆在政府工作报告中看到“发展‘互联网+教育’，促进优质资源共享”时，连连感慨：“这一条说得太好了，教育信息化是解决农村薄弱学校和教学点师资短缺、水平不高问题的有效方式。‘互联网+教育’形式多样，未来必然会带给我们更大的惊喜。”
2018年2月，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，再次强调“中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”。
全国政协委员、浙江省教育厅副厅长韩平认为，这两个“更”，回应了老百姓的关切和期望，意义远在教育之外。
“相比《教师法》，这里提法有所变化——‘工资收入水平’，加了‘收入’两字。这里讲的收入不仅包括平时的工资，还加上年终奖等，以此保障中小学教师的收入水平。”杜屏说。
“比如，我们都希望乡村振兴，但如果没有一所好的乡村学校，乡村振兴的基础就不牢固。现在有些农村学校生源流失严重，就是那些地方的教育离更加公平更有质量还有差距。我们要把乡村学校建得漂亮，也要关注教学质量的提升，为乡村振兴打下一个良好的基础。”韩平说。
政策需要落地。国家在20多年间陆续出台保障义务教育教师工资待遇政策，总体的执行情况如何?从一个学者角度来看，杜屏认为，义务教育教师总体工资水平在大幅提升，在结构上改变了那种单一工资制，干好干坏一个样，导向上是优劳优酬，理论上和政策导向是好的，但是从实施层面和整个机制的保障上看，有待改进和完善的空间还不小。
有更好的教育供给水平，就有更美好的未来
落实教师待遇难在何处
广大观众熟知的全国政协委员、央视新闻节目手语主播周晔，另一个身份是北京市东城区特教学校校长。从特教学校的实际出发，她对更加公平更有质量的教育的理解是，“对特教学校的教师编制，国家要加强规划”。
义务教育教师工资待遇的话题，很容易让人联想到“4%”——财政性教育经费占GDP的4%，4%目标自从提出到逐步实现，经过了20年的努力。如今，落实义务教育教师工资待遇也成为中国教育人魂牵梦萦的期盼。
周晔说，特教学校在建设标准上没有生师比。过去，特教学校只有单一的聋哑儿童、视障儿童，如今学校生源愈发复杂多样，增加了很多新的残障类别，自闭症孩子也增多了。再结合教育部出台的第二期特殊教育提升计划，以及“一人一案”的个别化教育计划，特教行业急需大量专业教师。
为何落实这么难?
“对我来说，更多的好教师就是更加公平更有质量的保障。”周晔笑着说。
杜屏认为，最大的症结是不同级别政府之间支出责任分担不明确，县级财政负担沉重，导致教师绩效工资经费来源保障不足。我国义务教育管理体制实行“县级为主、省级统筹”。虽然中央给贫困地区转移支付，但是没有明确规定中央、省和县三级政府各自具体数额和比例，在实际执行中存在政府层级间的博弈。
同周晔一样，研读政府工作报告，很多代表、委员都感受到政府继续加大教育投入的决心，加大教育供给侧改革，也是代表、委员对教育事业发展充满信心的来源。
“由于地区间经济发展不平衡，教师绩效工资的高低主要取决于县级经济的发展水平，导致义务教育学校教师工资省际、县际间差距较大。再者，近年来我国公共服务支出不断加大，相当部分县级政府财力匮乏，转移支付资金难以满足需求。县级财力不足是落实义务教育学校教师绩效工资、艰苦边远地区农村中小学教师津贴、对集中连片特困地区乡村教师生活补助制度面临的困难和挑战。”杜屏说。
全国政协委员、广西大学校长赵跃宇期待，这一年，国家对中西部高校的支持会持续加大。“在资源配置上，中西部高校整体实力在不断提升，但中西部高校博士、硕士研究生整体指标比较少，希望每年中央在博士、硕士研究生指标增量中拿出一半用于支持中西部高校，逐步缩小差距。”赵跃宇说。
另一个现实是，当前没有明确和稳定的公共部门人员和教师的工资增长机制，在我国义务教育经费总量不断增加的情况下，教育经费支出中教师人员经费的占比较小，“重物不重人”，教师工资增长投入不足，进而导致教师收入水平偏低。
全国政协委员、海南省人民政府教育总督学潘惠丽则希望，职业教育加强供给，释放更多的政策红利。“职校学生双证书制度建立之后，企业、劳动力市场对这种技能学习的承认程度，以及能否在工资待遇和技术等级上体现这种承认，是下一步必须深入研究的政策课题。”潘惠丽说。
统计显示，2013年，在我国小学、初中的事业费支出中，人员费比例分别为64.3%、60.2%;2011年，国际上的相应比例分别是76.5%(63国平均数)、74.6%(52国平均数)。
用好管好“钱袋子”，要把钱用得恰到好处
另外，杜屏认为，教师的工资结构有待进一步完善。工资结构需要处理好两个问题，即教师工资结构中基本工资与绩效工资的比例。如果绩效部分占比太低，分配体现绩效不够，不能起到激励的作用;如果基本工资部分占比较低，有可能会影响到工资的保障职能和递延补偿的作用。当前，教师工资结构的这两种问题均不同程度地存在。
政府工作报告中明确承诺，2019年，国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上，中央财政教育支出安排超过1万亿元。
教师待遇如何确保落实
“我们要切实把宝贵的资金用好，努力办好人民满意的教育，托起明天的希望。”李克强总理的话语饱含深情。
在今年的两会上，据记者粗略统计，至少有三四十位代表、委员从不同角度提出提高中小学教师工资待遇的建议、提案。有来自教育领域的刘希娅代表、庞丽娟代表、倪闵景委员、田刚委员等，还有教育领域之外的欧宗荣委员等。
全国人大代表、江西省委教育工委书记、省教育厅厅长叶仁荪注意到，党的十八大以来，按照党中央、国务院的决策部署，各级财政把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，促进财政教育投入持续稳定增长。
“对于落实义务教育教师的工资待遇，首先不能给任何地区‘讨价还价’的余地，必须严格按时间节点要求检查各地落实情况，要通报各地的具体落实情况，并依法追究不依法保障教师工资待遇的地方政府的责任。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，此前，虽然《教师法》规定了要保障教师工资待遇，可是对于不依法保障教师工资待遇的地方政府，并没有相应的问责机制。
“2018年，全国财政教育支出占公共财政支出的15%，是一般公共预算第一大支出。教育经费的持续增长为教育事业改革发展提供了坚强的物质保证！”叶仁荪说。
在杜屏看来，首先要厘清各级政府对教师工资的支出责任，明确落实教师工资的来源和渠道。在2018年国务院办公厅公布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》对义务教育事权和支出责任划分的现有体制格局情况下，需要建立以省级政府统筹的教师工资保障机制，加大省一级的责任，确定省以下各级政府的经费分担责任，落实中央安排的转移支付和地方各级政府的资金投入，承担与其职责和财力相应的教师工资支出经费数额，加大对财力比较薄弱县区的转移支付力度。
看到“中央财政教育支出安排超过1万亿元”，结合政府报告中的“持续抓好义务教育教师工资待遇落实”，全国人大常委会委员、北京师范大学教育学部教授庞丽娟的第一反应是，“这对教师队伍建设来说，是一个福音”。
优化教育财政经费支出结构，也是应对之策。当物质办学条件达到一定水平后，有必要调整教育经费的支出结构，增加人员经费在教育经费支出中的比重，以提高教师工资水平和教师的职业声望。全国人大常委会委员、民进中央副主席、北京师范大学教授庞丽娟就提出，要优先保障乡村教师工资性投入，“各级政府就是要优化财政投入结构，把改善与提高教师待遇作为教育财政投入的重点战略性支持领域，优先保障对教师特别是乡村教师的工资性投入，以优先满足乡村教师队伍建设需要，优先保障乡村教师队伍建设”。
“教育要实现更加公平更有质量，必须要着力解决城乡教师队伍建设发展的不平衡不充分问题。”庞丽娟说，“具体来说，各级政府就是要优化财政投入结构，把改善与提高教师待遇作为教育财政投入的重点战略性支持领域，优先保障对教师特别是乡村教师的工资性投入，以优先满足乡村教师队伍建设需要，优先保障乡村教师队伍建设。”
进一步完善教师工资结构，也成为呼声较高的建议。全国人大代表、重庆谢家湾小学校长刘希娅则建议，各级政府部门修改教师绩效方案，在逐年提高教师工资水平的基础上，加大财政投入，提高绩效工资总量，按教师人均增加奖励性绩效工资的方式拨付到校，提升学校自主办学的空间，确保最优秀的、贡献最大的教师拿到最高的奖励性绩效工资。改进绩效考核评价方式，加大学校层面绩效分配的自主权。
根据在各地的大规模调研和座谈研讨，庞丽娟发现，如果对乡村教师工资性收入每月增加一半，能吸引教师到农村从教；如果能增加一倍，则能稳定教师在乡村长期从教。庞丽娟算了一笔账。从经费保障的角度来看，如果“教师岗位工资性收入倍增计划”覆盖到我国全部300万名乡村教师，扣除之前一些地方已经实施的计划，如果要实质性增加全部300万名乡村教师的工资性收入，每年实际需要新增资金约为789亿元。
“还有一点，要加强推进预算公开。发挥《预算法》对基层财政的监督作用，增强基层财政制度的规范化和透明度，‘确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平’，以促使地方教育财政整体统筹，做好教师工资足额兑付的预算。”杜屏最后说。
“从财政供给能力上，这样实质性增加乡村教师工资性收入，是可行的。2018年我国GDP总量为90.03万亿元，如果提高财政性教育经费占GDP0.1个百分点，则新增经费就能满足乡村教师收入翻番的资金需求。”庞丽娟说。
中西部高校在服务国家战略、振兴地方经济、引领产业升级转型方面发挥着不可替代的作用。但一个客观事实是，中西部高校在历史上的欠账较多，缺乏足够的经费和资源支持，与东部高校相比差异明显。赵跃宇表示，中西部地区的地方政府在教育方面的投资往往不能支撑大学发展的需求。他建议，财政资金的配置方向，兼顾高等教育弱省，加大对地方特别是中西部地区教育事业发展转移支付力度，通过搭建各种平台，使更多的地方高校获得中央财政的支持。
“不管是新增的财政投入、还是现有盘子的教育经费，关键是要调整与优化财政投入的方向与结构，提升公共财政的投向科学性与使用效益。”庞丽娟说。
“作为省级教育行政部门负责人，我们一定要珍惜这难得的机遇，做好顶层设计、总体规划，将宝贵的资金用在中央关心、社会关注、群众关切的重点难点问题上，使人民共享教育改革发展成果。”叶仁荪表示。