教育部简报〔2017〕第54期
随着我国职业教育发展进入新时代，职业教育的内外环境、供求关系、资源条件、评价标准等都发生了重要而深刻的变化，尤其是面对新时代提出的“办好人民满意的教育”的要求，可以发现，我国职业教育发展仍然面临诸多问题，尤其是一些深层次的体制机制障碍需要系统破除。
教育部简报〔2017〕第38期
天津市坚持以行业办学为主，健全政府统筹、行业主办、教育管理、企业参与的职业教育办学体制，高水平建设国家现代职业教育改革创新示范区，加快构建具有天津特点、中国特色、世界水平的现代职业教育体系。
职业技术教育;职教改革;产教融合;现代职业教育
青海省委、省政府把职业教育摆在经济社会发展的重要位置，以省政府名义召开全省职业教育工作会议、印发《关于进一步加快现代职业教育改革发展的若干意见》，在优布局、调结构、促融合、助脱贫、增活力、提质量、强队伍、建体系上下功夫，着力解决职业教育发展中的瓶颈问题，建立和完善符合青海经济社会发展需求、助力打赢脱贫攻坚战的现代职业教育体系。
健全行业办学管理体制。长期坚持“两不变、一不减、一加强”，即各职业院校行业企业管理的体制不变，财政性教育经费的渠道不变，经费额度不减，由教育行政部门加强统筹和宏观管理。进一步明确“两完善、一增长、一加强”，
即完善有约束力的行业办学业绩政绩考核制度，强化行业对院校发展的责任，强化院校领导班子选聘、调整、考核与教育行政部门会商机制；完善财政性教育经费拨款渠道，每年适度递增生均经费拨款标准；加强职业院校办学水平、教学质量等的第三方评价机制，建立教学工作诊断改进制度。全市80%以上的高职院校和50%以上的中职学校都由行业举办，具有鲜明行业背景。
原标题：关于推进职业教育体制机制深化改革的建议
聚焦调整布局，解决专业不精准问题。统筹考虑城乡一体化发展和供给侧结构性改革需要，布局形成西宁市以国家和省级骨干院校为示范、以绿色发展为特色的职业教育核心引领区，海东市、海西州以产业带动专业的职业教育重点推进区，海南、海北州及青南三州以绿色产业和生态保护为基础的职业教育特色发展区。立足生态、生产、生活良性循环和产业升级、结构调整对技术技能人才的需求，建设紧贴产业的专业及专业群，并建立专业评估和动态调整机制，把专业建在产业链上，让专业随着产业的变化调整。
深化产教融合运行机制。探索形成产业、行业、企业、职业、专业“五业联动”的现代职业教育发展新模式，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套，推进行业企业参与人才培养全过程，提升职业教育服务经济社会发展的能力。组织举办“五业联动”高端讲堂20期，邀请国内外行业企业专家分析经济发展趋势，剖析产业发展对技术技能人才需求，促进产教深度融合。市教委联合相关委办局组建8个行业大类职业教育指导委员会，对接职业岗位开展现代学徒制试点，实施技能人才职业能力提升计划，年社会培训量达26万人次。支持高职院校设立“大师工作室”，建设一批“行业技术工程中心”、“企业文化体验中心”，每年选派万余人次专业教师到企业锻炼，引进500名企业技能高手到学校兼课任教。组建22个职教集团，建立校企合作董事会、校企合作执行委员会和专业建设委员会“三级贯通式”管理体制，职业院校专业结构与主导产业对接度达90%以上。
自党的十八大提出“加快发展现代职业教育”的战略部署以来，中央高度重视职业教育改革发展。2014年，习近平总书记专门对职业教育做出重要指示，要求必须高度重视、加快发展，牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向，深化体制机制改革，创新各层次各类型职业教育模式，努力建设中国特色职业教育体系，努力让每个人都有人生出彩的机会。习总书记的重要指示，为我国特色现代职业教育发展指明了方向。正是在按照以习总书记为核心的党中央的要求和指引下，职业教育战线全面深化改革，探索出了具有中国特色的发展道路，取得了一定的发展成就。例如，建成了世界上最大规模的职业教育体系、培养了一大批高素质的技术技能型人才、服务经济社会发展的能力得到总体提升、一些体制机制难题得到有效破解、产教融合校企合作发展不断深化、职业教育发展的社会环境得到明显改善，职业教育国际影响力不断扩大等。但是，随着我国职业教育发展进入新时代，职业教育的内外环境、供求关系、资源条件、评价标准等都发生了重要而深刻的变化，尤其是面对新时代提出的“办好人民满意的教育”的要求，可以发现，我国职业教育发展仍然面临诸多问题，尤其是一些深层次的体制机制障碍需要系统破除。
聚焦产教融合，解决办学体制机制不活问题。深化产教融合改革，吸引各类企事业单位参与职业教育集团建设，在已组建交通、卫生、建筑通信、现代农牧、服务业等职教集团基础上，再组建特色旅游等职教集团，鼓励和扶持企业优秀技术能手在学校设立大师工作室、职业院校兴办校办产业、企业将生产线建在职业院校，大力推动现代学徒制试点。进一步促进校企合作，建立职业院校教师、学生到企业挂职、实习制度，明确省内规模以上企业每年拿出5%的岗位接纳职业院校教师和学生进行顶岗实习、实践，推动行业企业与职业院校共建人才培养基地、技术创新基地、科技服务基地。完善政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学体制，采取职业院校与企业行业联办、与园区联办以及由产业园区向职业院校选派校领导等措施，形成学校、企业行业、园区优势互补和技术技能人才共享机制。
推行德技并修培养模式。把弘扬工匠精神贯穿职业院校人才培养全过程，促进职业技能提高与职业精神培养高度融合。以行业为纽带，统筹中高职发展，探索行业内的技术技能人才系统培养和衔接培养新模式，并成立天津中德应用技术大学，深入开展中高职5年系统化培养试验和高职本科联合培养高技能人才试点。积极拓展服务“一带一路”的海外职业教育市场，依托行业支持，已设立泰国、英国两个海外“鲁班工坊”，并建设131个国际化专业教学标准试点班，加快培养一批具有国际竞争力的技术技能人才。
第一，职业教育经费保障水平总体不高。尽管各地逐步建立和完善了以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制，但是相对而言，职业教育仍是各类教育中的投入“短板”，与其培养规模和应有地位、作用不匹配。从投入总量上讲，职业教育财政性教育经费占国家财政性教育经费总投入的比例明显偏低，2016年为10.42%，而2017年下降为10.20%。从生均经费上来看，在生均总经费和生均公共财政预算教育经费中，中职与普通高中大体相当，但高职仅为普通本科学校的一半左右。从来源结构上来讲，职业教育经费来源主要以财政投入和学费收入为主，民间资本参与职业教育的阻力和障碍较多，导致经费来源渠道比较单一。由于职业教育经费保障水平总体不高，导致职业教育基本办学条件与其他教育相比比较薄弱，老少边穷岛地区的生均校舍面积等各项标准很难达标。
聚焦师资队伍，解决职业院校师资短缺问题。坚持总量控制、动态调整的原则，制定职业院校教师配备标准，核定教职工岗位总额，对“双师型”教师、实习实训教师和其他教辅人员不足的问题采取政府购买服务的方式解决。加大“双师型”教师培养力度，对现有教师实施三年培训计划，落实职业院校教师每5年必须累计不少于6个月到企业或生产服务一线实践制度，并充分利用国家职业教育师资培训基地和对口援助机制，采取一对一顶岗、团队式帮学等方式，提升教师业务水平。深化职业院校职称制度改革，在中等职业学院设置正高级教师职务岗位。支持职业院校推进内部薪酬分配改革，采取岗位工资、绩效工资、特殊人才津贴等灵活多样的分配办法，提高教师待遇。
第二，职业教育管理体制不顺畅。长期以来，我国职业教育呈现多元化管理体制，不同类型学校隶属于不同的主管部门。在国家层面上，尽管2004年，经国务院批准，教育部、国家发改委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、国务院扶贫办建立了职业教育工作部际联席会议制度，但是现实中职业教育分属于教育部、人社部两个主要部门管理，由于两个部门在管理理念、管理目标、管理方式、管理方法、管理模式等方面存在不同，且独立性较强，导致政出多门、条块分割、职责交叉、力量分散，职业教育统筹管理难以形成合力。在地方层面上，有教育部门、地市政府、行业部门、国有企业等多条线管理，省级政府统筹职业教育的责任难以落实到位，市级政府对区域内职业院校和专业设置、经费投入等统筹能力不够，造成职业院校布局不合理，专业设置不科学，重复建设、资源浪费问题普遍存在。
聚焦保障机制，解决职业院校投入不足问题。进一步提高财政性职业教育经费投入，落实完善职业院校生均拨款制度，建立中职生均公用经费、高职院校与本科高校生均拨款标准联动调整机制，严格落实地方教育附加、城市教育费附加用于发展职业教育比例不低于30%的政策，确保职业教育经费投入只增不减。健全多渠道筹措经费政策，采取在职业教育领域加快开展政府和社会资本合作、探索建立教育发展基金、鼓励社会力量捐资出资等方式，不断改善职业院校办学条件。
第三，校企合作产教融合的保障机制不完善。一是缺乏专门的协调机构。企业、学校是校企合作产教融合的主体，应当有第三方进行协调、监督引导和服务，但现实中校企合作产教融合协调组织主要以政府为主，但其协调功能发挥不强，协调运行机制不健全，很多事项难于获得企业主管部门、人社部门、发改部门、教育部门的一致同意。二是法律法规不健全。尽管国务院出台了《关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号），教育部等六部门也印发了《职业学校校企合作促进办法》（教职成〔2018〕1号），但是在具体操作层面，企业参与校企合作产教融合的责任、权利和义务仍然不明确，以税收、财政、土地的手段激励企业参与校企合作产教融合等缺少明确的法律条文规定或具体的政策依据。
第四，德技并修、工学结合的育人机制不健全。“德技并修”是健全职业教育育人机制的思想基础，“工学结合”是提高职业教育质量的根本保障。然而，当前我国德技并修、工学结合的育人机制并不健全，导致人才培养质量与经济社会发展需求匹配度不高，具体原因有以下几点：一是专业动态调整机制不健全，专业设置与调整比较滞后，专业优势与特色没有充分彰显，与产业发展需求匹配度不高；二是以专业目录、专业教学标准、课程教学标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范等在地方层面还未细化，且其实施与督导评价等还未结合挂钩；三是专业教学内容更新不及时，课程设置不合理，教学方式陈旧单一，教学过程与生产过程衔接不够，从而导致学生知识理论学习与实践操作能力训练出现错位；四是教学管理得不到重视，教学评价内容和主体单一，教学工作诊断与改进机制不健全，导致教学工作不能得到实时监控与优化改进。
第五，职业教育和培训体系不完善。党的十八大以来，我国职业教育和培训事业取得成就之一就是基本建成了世界上最大规模的职业教育和培训体系，但目前来看这个体系还不完善：一是从中职、高职、应用型本科到专业学位研究生教育的人才培养体系还不成熟，中职地位不稳固，高职水平不高，应用型本科特色不明显，专业学位研究生教育硕士点较少；二是管理制度、学习制度不健全，缺乏严格的对职业教育培训机构的资质认定制度和监管手段，培训市场混乱，培训质量无保障，评价体制也不完善；三是缺乏职业教育国家制度标准框架，职业教育学历证书与职业资格证书相分离，教育部门颁发的学历教育证书与人社部门颁发的职业资格证书之间是封闭对立的；四是职业教育与高等教育、成人教育之间学习成果的积累、认定和转换制度未真正有效实施，继续教育、终身教育通道不畅通，人才成长的立交桥在实践层面上还存在种种障碍。
第六，“双师型”教师管理制度不健全。建设高素质“双师型”教师队伍是现代职业教育发展的关键和难点，已成为制约现代职业教育加快发展的“瓶颈”和“短板”。一是缺少宏观政策设计。经费投入、人员编制、“双师”待遇、职称评审等一系列政策不完善，导致企业与职业院校之间教师的聘任与流动受阻。二是“双师”认定标准不规范，许多职业院校简单把“教师同时拥有学历证书和职业证书”等同于“双师型”教师，但由于我国职业资格证书考核制度体系仍不完善,
获得“双证书”的教师并非真正具有“双素质”和“双能力”,
认定后的“双师型”教师名不副实。三是激励机制不到位。由于经费难以保障，教师到企业实践锻炼制度难以有效落实，因而导致“双师”队伍建设存在应付多、引导少，口号多、措施少，要求多、激励少，教师并未掌握真实的实践操作技能。
进入新时代，面对职业教育发展存在的上述体制机制问题，在坚持习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，结合党和国家领导同志对职业教育发展的新指示精神，根据实践经验和调研分析结果，提出以下针对性建议。
第一，提高职业教育经费保障水平。依法落实政府财政投入，健全职业教育预算和投入机制，合理确定并切实提高职业教育财政性教育经费占国家财政性教育经费总投入的比例；进一步推动各地建立并完善职业教育生均拨款制度，制定科学合理的职业院校生均拨款标准，不断提高中等职业学校和高等职业学校的生均经费，使其高于普通高中和普通本科院校的生均标准；拓展职业教育经费来源，完善企业等民间力量参与职业教育的政策制度，采用税收、土地、奖补等方式鼓励和引导企业和社会民间资本参与职业教育办学；完善财政投入机制，在中央财政投入职业教育的经费持续增长的基础上，不断加大对老少边穷岛地区的倾斜，对家庭经济困难学生的倾斜，对职业教育发展薄弱环节、关键领域的倾斜；加强职业教育经费监管，确保使用规范，提高职业教育经费使用效益。
第二，理顺职业教育管理体制。修改《职业教育法》，从法律层面重新界定和调整教育部门与劳动就业保障部门的业务范围，明确由教育行政部门负责职业教育的统筹规划、综合协调、宏观管理，人社部门负责职业资格证书制度和就业准入制度的实施与管理。在学校的主办单位、属性、经费渠道、产权等不变的情况下，将劳动部门的技能型人才培养的业务、技工学校和社会培训机构相应的业务归并为教育部门统一管理，教育部负责统一负责技工学校招生计划的编制和落实工作，各校基本情况的年度统计工作，技工学校的审办停办等涉及学校生存的一些重大变更，对教师的培训、职称评定和资格认定工作，学生管理工作，学生的考试和考核工作，课程设置和教学，专业技能考核，办学质量评估等，特殊情况下，教育部邀请人社部等部门参与。此外，要充分发挥职业教育部门联席会议制度的作用，形成工作合力。
第三，完善校企合作产教融合的保障机制。各级政府应当建立健全深化校企合作产教融合的支持政策、服务平台和保障机制，改革、教育、人力资源社会保障、财政、工业和信息化等部门应当建立工作协调机制，行业主管部门和行业组织应当统筹、指导和推动本行业的产教融合校企合作；在落实好新修订的《民办教育促进法》、国务院出台的《关于深化产教融合的若干意见》、教育部等六部门印发的《职业学校校企合作促进办法》的同时，积极引导各地制定具体可行的操作办法，切实明晰企业参与产教融合校企合作的责任、权利和义务，确保激励企业参与产教融合校企合作的税收、财政、土地、金融、奖补等优惠政策的落地；
健全政府、行业企业和其他社会力量参与举办职业教育的体制机制，探索发展股份制、混合所有制职业院校，增强职业教育发展活力。
第四，健全德技并修、工学结合的育人机制。完善专业预警和动态调整机制，根据经济社会发展和产业升级需求设置和调整专业，打造优势特色学科专业群；健全教学标准和课程标准与职业标准联动开发机制，及时将新技术、新工艺、新规范、新成果纳入教学内容和课程内容；对接职业标准、行业标准和行业规范，依据学生认知水平，科学合理调整课程结构和更新课程内容；创新教学方法，深入推进项目教学、案例教学、情景教学、仿真教学等，提高教学效果；加强和改进实践基地教学，积极推进理论知识与实践操作在教学中的融合，提高教学的实践性和职业性；统筹规划各类教材建设，及时优化教材内容，创新教材呈现形式，提升教材编写质量；严格教学管理，完善教学管理流程，建立职业院校教学工作诊断与改建制度。
第五，完善职业教育和培训体系。巩固提高中等职业教育基础地位，实施好特色高水平职业院校和专业建设计划，深化普通本科应用型高校转型发展，拓展专业学位研究生硕士点，建成一个成熟的从中职、高职、应用型本科到专业学位研究生教育的技术技能型人才培养体系；加强对职业教育培训机构的资质认定和监管，扩大职业教育培训规模，规范职业教育培训市场，提高职业教育技能培训服务农民工、失业人员、转业军人、在职职工等的效用；建立跨部门的国家资格框架职能部门，建立健全“1个学历证书+多个技能证书”的系列职业教育标准，推进学历学位、职业资格、专业技术职务在实践中的融合；制定学习成果积累、认定、转换标准和制度，推行学分银行建设，推动不同类型学习成果的互认和转换，为终身学习和可持续发展搭建立交桥。
第六，健全“双师型”教师管理制度。建立健全职业院校教师编制动态管理机制，推动企业高技能人才与职业院校教师双向流动；落实职业院校教师聘用自主权，支持职业院校招收具有生产经验和企业工作经历的专业技术人员和高技能人才到校任教；研究制订“双师型”教师标准，建立国家级、省
级、院校级“双师型”教师专业和资格认证标准,
建立由教育行政部门、行业、企业、院校共同构成的标准制定和资格认证小组，规范认证过程，加强督导评估；加强职教师资培养培训基地建设，强化组织职业院校不同层次和基础水平的“双师型”教师赴企业参加培训，提升一线生产和实践操作水平；完善激励保障政策，改革职称评聘和绩效工资分配，职业高中教师纳入正高级教师评聘，职业院校教师可通过参与校企合作、技术服务、社会培训、资办企业等参与收入分配。
（作者单位：吉林工程技术师范学院）
作者简介
姓名：平和光 工作单位：