最近，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议，审议了未成年人保护法修订草案和预防未成年人犯罪法修订草案等法案。修订草案将着力解决校园安全、学生欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷网络等问题。与此同时，一部反映校园欺凌的电影《少年的你》正在全国上映，未成年人保护相关话题正受到社会各界高度关注。近期发生的几起未成年人暴力犯罪案件，也引发了社会对未成年人犯罪问题的热议。
原标题：界面预言家⑥ | 两部未成年人法律大修，双管齐下根治校园欺凌
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何香奕近年来，校园欺凌、低龄化犯罪等问题频发引发社会广泛关注，保护未成年人权益和惩治未成年人犯罪该如何取得平衡？2019年10月以来，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》同时展开大修，修订草案已经公开征求社会意见。全国人大常委会法制工作委员会新闻发言人岳仲明12月20日在新闻发布会上透露，明年全国人大常委会将继续审议两部法律。11月29日，未成年人保护法和预防未成年人犯罪法修订草案征求意见结束。岳仲明介绍，两部法律一共约有4.7万人提出超过5.7万条意见，其中来自未成年人的意见占了近一半。两部法律修订草案回应了社会关注的热点问题，其中，未成年人保护法修订草案提出建立校园欺凌防控制度，增设强制报告制度、”网络保护”和“政府保护”专章等；预防未成年人犯罪法修订草案将未成年人的偏常行为分为由轻及重的三个等级，并分别规定了相应的干预或矫治措施。上海市预防青少年犯罪研究会副秘书长、上海市法学会未成年人法研究会副秘书长田相夏对界面新闻表示，从数量上看，未成年人保护法的条例从72条增加到130条，说明我国对于未成年人保护工作越来越重视。“从内容上看，两部法律的修订回应了社会上一些热点的问题。网络时代的到来给未成年人保护工作带来很大挑战，以前没有明确政府的职责，这次草案中相应增加了政府保护和网络保护等条款，体现了立法的时代性”，田相夏指出。此次未成年人保护法修订草案中对于校园欺凌的问题也做出了回应，增加了学生欺凌和校园性侵的防控与处置措施，要求学校建立校园欺凌防控制度，对相关未成年学生，应当给予及时的心理辅导和教育引导等。据最高法于2018年9月发布的《校园暴力司法大数据专题报告》，2015年全国法院一审审结校园暴力案1000多件，2016年、2017年分别同比下降16.51%和13.37%，不过，88.74%的校园暴力案件受害人存在不同程度的伤亡情况，其中11.59%的案件受害人死亡。此外，在校园暴力案件中，81.02%抢劫罪的被告人为未成年人，其中以16至18周岁为主。16至18周岁未成年人在强奸罪和强迫卖淫罪案件中占比最大，呈作案年轻化趋势。田相夏表示，此前，校园欺凌在全国层面没有比较宏观的立法规定，仅有教育部门制定的规章制度，法律的效力比较薄弱，“现在从法律上进行规范，然后各个地方和有关部门可以以此制定规章制度或者实施细则，并对具体的问题作出规定”。同时，他也指出，目前草案中还存在一些问题，“校园欺凌的定义尚不明确，处置部门第一责任主体、学生发现欺凌现象后应该向谁汇报、处理的具体原则等也缺乏具体的条文，这还需要出台相关的司法解释来解决”。界面新闻注意到，最高检日前披露的最新数据显示，性侵害犯罪在侵害未成年人犯罪中占有较大比例。2018年1月至2019年10月共起诉性侵害未成年人犯罪3.25万人。同时，一年来，全国检察机关共批准逮捕教职员工性侵害学生犯罪嫌疑人664人，提起公诉520人。未成年人保护法修订草案中规定明确要求，学校、幼儿园加强对教职员工的教育和管理，对未成年人开展适合其年龄的性健康教育，提高未成年人防范性侵害的自我保护意识和能力。同时，草案提出建立全国统一的性侵害、虐待、暴力伤害等严重侵害未成年人违法犯罪人员信息查询系统，建立密切接触未成年人行业从业人员前置查询和从业禁止制度等。中国政法大学副教授苑宁宁提出，儿童遭受性侵之后，面临着一个实质上的精神损害的问题，但我国法律没有对此进行规定，“因为儿童遭到性侵、猥亵，他所遭受的直接的物质损失其实很少，甚至是没有。更大的伤害是来自于精神上和心理伤害。儿童后续要接受持续性的心理干预和心理辅导，而这笔费用具有不确定性。遭受性侵害的儿童可以就自己的精神损害提起精神损害赔偿”。另一方面，我国刑法规定，未成年人犯罪时未满14周岁不予追究刑事责任，但是近期大连13岁男孩杀害10岁女孩事件引发舆论关注，不少人认为对未成年人处罚过轻，呼吁降低刑事责任年龄。苑宁宁认为，社会公众对此存在普遍的误解，《未成年人保护法》是一部保护未成年人权益的法律，更多的是绝大部分处在社会边缘，处在困境当中的儿童，“降低刑事责任年龄的问题并不是未成年人保护法和预防未成年人犯罪法所能解决的问题，应当放在刑法中去讨论”。不过，苑宁宁指出，“面对低龄暴力犯罪，这两部法律可以做一些前期预防工作，加强学校和家庭教育，提升未成年人自我保护意识”，对于有前期不良行为的孩子，社会各方面在发现后可以对其采取一些早期的干预措施，预防他发展为严重暴力犯罪或严重暴力行为。苑宁宁提到，为预防问题青少年再次犯罪，应建立多元化的、针对性的、强有力的矫治措施，“《预防未成年人犯罪法》甚至可以将刑法中规定的收容教养规定予以细化，对这些孩子要采取措施，进行教育矫治，最大程度地避免他再次实施危害社会的行为”。田相夏指出，目前，修订草案中还没有对上述问题进行回应，“如果降低刑事年龄，就忽视了未成年人本身的特殊性以及成长的发育特征。未成年人的控制能力都没有完全成熟，让他承担刑事责任并不公平。”田相夏认为，如果出现了未成年犯罪的恶性事件，应当对其进行惩罚，让孩子知道这个行为的错误，同时也是保护社会公众的一个期待，但是在惩罚的时候，也要考虑孩子犯罪的社会原因等，可以申请从轻或减轻处罚。此前，最高检第九检察厅厅长史卫忠曾公开表示，关于目前议论较多的降低刑事责任年龄的问题，最高检正在进行认真研究，“未成年人违法犯罪，往往是由于其所处的不良家庭、学校和社会环境所致，单纯降低刑事责任年龄，能否从根本上有效解决低龄未成年人犯罪问题值得探讨”。“要平衡好惩罚和保护之间的关系，坚持双向保护原则，既要保护孩子，也要保护社会的利益”，田相夏提出，可以发挥专门学校或者特殊学校的作用，对问题青少年进行教育、矫正。
未成年人身心发育不成熟，决定了其处于一种被抚养、被监护、被教育、被保护的地位，其健康成长关系到每个家庭的幸福安康和社会的和谐稳定。如何对待未成年人，更是衡量一个国家文明程度的重要标尺。
目前依据我国刑法，未满14周岁，不予追究刑事责任。而最近一段时间，这一规定再度引发全社会关注，降低刑责年龄的呼声不绝于耳。昨天，十三届全国人大第十四次会议分组审议预防未成年人犯罪法修订草案时，对此展开了讨论。
未成年人保护法等相关法律是维护未成年人合法权益、优化少年儿童成长环境的法律保障。当下，未成年人成长环境发生了深刻的变化，未成年人身心成长也呈现出新特点，侵害未成年人权益的因素在增多，未成年人保护形势日益复杂，而相关法律内容难以适应当下未成年人保护的现实需要。因此，修订未成年人保护法等法律，有着现实的、客观的迫切需求。
近年来，未成年人犯罪，呈现低龄化、成人化、暴力化的趋势，极少数未成年施暴者，对陌生人、同学甚至家人痛下杀手，预防未成年人违法犯罪工作遇到了一些新问题、新挑战。对此，修订草案坚持源头预防、综合治理，强化家庭监护责任，充实学校管教责任，夯实国家机关保护责任，发挥群团组织优势，推动社会广泛参与。提出实施分级预防、细化教育矫治措施。那么，分级预防如何进一步完善？“严重不良行为”到底该如何有效矫治？降低刑事责任年龄能否解决未达法定刑事责任年龄未成年人严重犯罪问题？
比如，随着移动互联网时代到来，未成年人沉迷网络问题颇为严峻，而相关法律却存在空白。所以，顺应客观形势需要，在相关法律中增设“网络保护”专章，明确要求网络产品和服务提供者避免提供可能诱导未成年人沉迷的内容，设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能，对加强未成年人的线上线下全方位保护意义重大。再如，校园欺凌一直是全社会关注的热点问题，也亟待通过修订法律实现校园欺凌治理法治化，通过明确学校、家长、公安机关等相关部门的法律责任，建立欺凌防控制度，全流程把控风险，从而遏制校园欺凌，保障未成年人的健康成长。
降低刑责年龄有用吗？ 你是否支持？
此次修订草案的亮点不仅在于积极回应了校园安全、学生欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷网络等问题，顺应了未成年人成长环境的深刻变化，更在于进一步明确了未成年人保护的基本原则。比如，新增“最有利未成年人原则”，确立了国家亲权责任，明确在未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护职责等。这些修订将进一步织密未成年人保护网络，推动未成年人保护走向更高水平。
近年来，14岁以下未成年人严重暴力犯罪的事件时有发生。
近年来，未成年人犯罪出现了很多新情况、新特点，呈现低龄化趋势，做好预防未成年人犯罪工作面临新的挑战。新近几起未成年人严重暴力犯罪的发生，既令人震惊，又让人痛心，呼吁降低刑事责任年龄的声音越来越高。
周敏委员：
“事实上，近些年来，不时有14岁以下未成年人杀人、强奸、还有一些其他严重暴力犯罪的案件。这些人中，有的人公开扬言说自己不满14周岁，不会承担刑事责任，所以杀了人也没有关系。建议对未成年人严重暴力行为的情况予以高度关注。”
有力的惩戒固然是预防犯罪的重要武器，但是刑罚无法根治犯罪，也不是惩戒未成年人犯罪的唯一手段。对待未成年人犯罪问题，必须平衡好惩罚、矫正与保护、教育的关系，既不能“一罚了之”，也要避免“一放了之”，应该宽容，但绝非纵容。通过建立有效的收容教养体系，实施不亚于刑事处罚严厉程度和时间的管理等措施，既能达到惩戒的目标，也应该能回应社会对公平正义的诉求。
列席会议的全国人大代表、广州中院少年家事审判庭庭长陈海仪则用一组数据进一步说明了未满14周岁未成年人涉刑事案，以及未成年人犯罪问题应该引起全社会高度关注。
一起暴力犯罪事件，对受害者及其家庭是一个巨大的悲剧，对未成年人施害者及其家庭来说何尝不是呢？极端案例的背后，都与父母没有承担起监护教育未成年人的法定责任以及学校、社会教育缺位等深层次原因有关。预防未成年人犯罪必须真正立足于教育和保护。坚持源头预防、综合治理，夯实家庭、学校、司法机关、社区等各自的预防职责，对未成年人不良行为进行及时、有效的干预、矫治，通过全链条的预防机制，最大程度地防止未成年人滑向违法犯罪。应该看到，把未成年人犯罪扼杀在摇篮中，其实就是对未成年人最大的保护。
陈海仪：
“在我们广州市，从2019年1月1日到8月31日，未满14周岁的未成年人涉案，因为他年龄不到，实施了八类严重案件的，杀人、故意伤害、强奸、抢劫、贩毒、放火、爆炸、投毒的孩子，有57人，已满14周岁未满16周岁未成年人涉案人数达到256人，这两类人群加起来已经有了313人。由于广州是流动人口比较多的地方，所以这些孩子很多不是在校的学生。”
未成年人成长环境的深刻变化和日益复杂的未成年人保护形势，都要求未成年人保护应与时俱进。必须以最有利于青少年为原则，平衡好保护与惩戒、厚爱与严管的关系，编织起更严密的未成年人保护网络，为未成年人健康成长提供更为坚实的保障，尽心呵护好“少年的你”。
目前，依据我国刑法，未满14周岁，不予追究刑事责任。
周敏：
“比如说，民法通则规定的具有限制民事责任能力年龄是10岁，在制定民法总则的时候就降低为8岁，降低了2岁，刑法是不是相应地可以修改刑事责任年龄的规定？或者屡教不改又实施极端残忍行为的未成年人，我们对他们是不是还要与其他未成年人一视同仁地保护？”
与会者中立刻有人反对，认为简单降低刑事责任年龄，以成人的标准衡量未成年人的行为，本身就是对未成年人的伤害。同时提出，降低刑事责任年龄到12岁，11岁、10岁实施杀人等严重暴力行为，怎么处置？
吕薇委员：
“新的形势下，要对未成年人恶性犯罪加强惩处，要加大监护人的法律责任，同时要及早发现有不良行为、特别是有严重不良行为的未成年人，及早采取措施，加强教育、矫治和约束。”
大量案件表明，未成年人实施犯罪行为之前，多有不良行为或违法行为，且其早期不良行为或违法行为多数没有得到及时有效的干预。修订草案实施分级预防，细化教育矫治措施。将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为、犯罪行为等由轻及重的三个等级。对于“不予刑事处罚”的情形没有规定。依据现行法律，未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教；必要的时候，也可以由政府依法收容教养。但修订草案删除了这条规定。
杜玉波委员：
“建议在不使用‘收容教养’表述的前提下，进一步明确对未成年人的犯罪管教办法。对于这些需要收容教养的未成年人如何办？我觉得需要在修订草案中予以明确。严重不良行为未成年人和犯罪未成年人在行为性质等方面截然不同，都进入到专门学校会相互影响。”
依据草案，对未成年人吸烟、饮酒；多次旷课、逃学；无故夜不归宿、离家出走；沉迷网络以致于影响正常学习和生活等不良行为，父母、学校要加强管教，情节严重或拒不改正的，学校可以根据情况予以纪律处分。而未成年人如果有“严重不良行为”，则可能被送到专门学校进行矫治。
杜玉波：
“建议规定专门学校特殊情况强制入学。以解决实践中一些父母不愿意将已具有不良行为的未成年人送到专门学校矫治的问题。”
校园霸凌引关注，
谁来保护“少年的你”？
除了预防未成年人犯罪法修订草案，昨天上午，十三届全国人大常委会第十四次会议还分组审议了未成年人保护法修订草案。这一问题，也备受关注。比如，最近，电影《少年的你》在全国上映，再一次将校园霸凌话题带入公众视野。根据最高人民法院去年发布的《校园暴力司法大数据专题报告》，校园暴力案呈逐年下降趋势，2015年全国法院一审审结校园暴力案1000多件，2016年、2017年分别同比下降16.51%和13.37%。其中，11.59%的案件受害人死亡，但是每一起个案都让人揪心。
修订草案对社会广泛关注的未成年人家庭监护、校园安全、人身权益受侵害、网络沉迷等问题作出积极回应，新增“网络保护”和“政府保护”专章，在哪些方面完善了规定？与会者提出了哪些修改建议？
监护人监护不力，甚至监护侵害；校园安全和学生欺凌问题频发；密切接触未成年人行业从业人员性侵害、虐待、暴力伤害未成年人问题时有发生；未成年人沉迷网络特别是网络游戏问题触目惊心；对刑事案件中未成年被害人缺乏应有保护……当前，未成年人保护工作面临的问题复杂多样，需要推动未成年人保护法治化走向更高水平。
庞丽娟：
“这个修订草案基于国情和现实需要，问题导向突出，新增内容比如增加了最有利于未成年人的原则，新增了政府保护、网络保护两章，加强了家庭保护，完善了学校保护，充实了社会保护，符合未成年人成长规律，有利于未成年人的健康成长。”
修订草案对社会广泛关注的未成年人家庭监护、校园安全、人身权益受侵害、网络沉迷等问题作出积极回应，对于新增“网络保护”，与会者认为非常必要。
吕薇委员：
“当前，我国的经济社会面临数字化转型，法律如何回应网络世界中未成年人保护的问题、如何让出生于互联网时代的数字儿童健康成长，成为本法修法的一项重要议题。”
修订草案规定：“家庭、学校要采取措施，提升未成年人的网络素质”。“各级政府应加强未成年人网络素质教育。”吕薇委员建议，应该在总则中做顶层设计。
吕薇委员：
“基于未成年人保护面临的网络素养的内容，家庭教育指导缺乏的问题，应该从国家顶层设计的角度明确教育行政主管部门负责网络素养、家庭教育在内的教育规划的研究，并制定相应的规划，为监护人、学校和各级政府保护未成年人提供内容支持。”
修订草案规定：“对未成年人使用网络游戏实行时间管理，具体办法由国务院规定。”吕薇委员建议将网络直播短视频纳入其中。她分析了网络直播短视频对少年儿童的影响：
吕薇委员：
“一是内容低俗色情问题；二是模仿危险行为问题；三是受到社会广泛关注的网络沉迷问题等。总体来看，不管是从用户规模、使用时间的维度比较，还是从内容负面影响、时间沉迷等角度考虑，网络直播短视频已经超越了网络游戏，应当纳入未成年人保护法的网络保护的规定中予以监管。”
修订草案确立国家亲权责任，明确在未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护职责。
周敏委员：
“国家临时监护、国家长期监护、中止监护人资格由国家进行临时监护、撤销监护人资格由国家进行长期监护。”
修订草案增加了“政府保护”专章，冯军委员分析：
冯军：
“实际上是更加突出了政府在未成年人保护过程中应有的地位和作用。现行未成年人保护法把政府保护的职责分散在各章之中，这次把政府保护相关的条文集中到一章中作出规定，应该讲是强化了政府在未成年人保护中的责任担当。”
中央国家机关当中二三十个部门都和未成年人的保护和犯罪预防工作相关，列席会议的全国人大宪法和法律委员会委员孙宪忠提出，应该将“政府保护”的责任列清楚，才能落到实处。
孙宪忠：
“很多地方提到‘有关部门’的概念，但是法律条文中恰恰是未成年人保护中的‘有关部门’一直不明确。这是这部法律修改要解决的比较大的问题。”
央广记者：孙莹、侯艳