近日，财政部、教育部联合印发《财政部
教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，对改革完善中央高校预算拨款制度作出了部署。财政部、教育部有关负责人25日在接受记者采访时表示，此次改革是财政支持中央高校方式的重大变革，激发中央高校竞争活力，抑制盲目扩张规模和同质化发展，引导中央高校办出特色争创一流。
发文单位：财政部 教育部
熊丙奇：预算拨款制度改革须管办评分离
适应高等教育改革的必然之举
文 号：财教[2015]467号
上月底，经国务院同意，财政部、教育部联合对外发文，启动了中央高校预算拨款制度改革，国家对高校投入将更突出公平公正，强化政策和绩效导向，从整体上提升高等教育质量。
高校预算拨款制度是高等教育财政政策的核心内容之一。从2008年以来，我国就不断推进中央高校预算拨款制度改革以及研究生教育投入机制改革。
发布日期：2015-11-17
此次改革主要包括两个方面。一是完善基本支出体系。在现行生均定额体系基础上，逐步建立每所中央高校本科生均拨款总额2~3年内相对稳定机制。二是重构项目支出体系。调整管理方式不够科学合理的项目，将原先13个项目优化整合为6大项目。前一方面集中在公平上，确保每校的生均拨款，后一方面则强调绩效，希望通过项目拨款，对高校进行引导。这种顶层设计对提高我国高等教育质量有现实意义，但必须平衡公平和绩效，以及处理好绩效评价问题。
两部门负责人指出，现行中央高校预算拨款制度在促进提升中央高校办学质量和服务经济社会发展能力等方面发挥了重要作用，但也存在项目设置交叉重复、内涵式发展的激励引导作用尚需加强等问题。
生效日期：2015-11-17
过去10多年来，我国高等学校的资源配置存在较大的贫富差距，原因在于项目支出部分过大，而基本支出部分偏小。据统计，国内高校基本支出和项目支出之比为6：4，前者看上去很多，但该支出是按生均拨款给各高校，而项目支出虽说是各高校平等“竞争”，但实际项目支出常常集中于少数重点高校，结果少数高校经费丰厚，而其他高校办学经费紧张。
当前深化财税体制改革需要全面加强和改进预算管理，重点推进包括教育在内的重点科目资金的统筹，强化绩效管理。而随着高等教育进入大众化阶段，提高质量、办出特色的任务更加凸显，也提出了加快内涵式发展的改革新要求。此外，当前深化经济体制、行政管理体制、社会体制等改革提出了新要求，也需要切实转变高等教育管理方式，更加注重简政放权、公平公正。
党中央有关部门，国务院有关部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，新疆生产建设兵团：
出现此种情况的原因主要在于项目支出实行申请评审制，由行政部门主导评审、立项，而行政配置资源难免有政绩考量，以学校的“身份”作为立项标准。同时，拨款还可能受与学校的亲疏关系的影响，引导学校花精力搞好与政府部门的关系。
两部门负责人表示，此次改革是财政支持方式的重大变革，是通过改革盘活存量资金用好增量资金的有力措施，是引导中央高校转变发展模式的重要制度设计。改革将面向所有中央高校设置项目，公平公正的价值取向比较鲜明，可以更好调动各类中央高校的积极性，激发中央高校竞争活力。
高校预算拨款制度是高等教育财政政策的核心内容之一，是支持高等教育事业发展的重要制度安排。近年来，中央高校预算拨款制度不断完善，促进提升了中央高校办学质量和服务经济社会发展能力。但是，现行中央高校预算拨款制度也出现了项目设置交叉重复、内涵式发展的激励引导作用尚需加强等问题。为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实党中央、国务院有关决策部署，促进中央高校内涵式发展，进一步提高办学质量和水平，加快建设高等教育强国，按照全面深化改革特别是深化财税体制改革和教育领域综合改革的要求，结合中央高校实际，经国务院同意，现就改革完善中央高校预算拨款制度有关事项通知如下：
国家将13个支出项目调整为6个，可以减少交叉重叠的问题。但如果项目支出的比重过大，而且还是通过政府部门评审立项拨款，并不能解决目前存在的问题。
同时，内涵式发展的政策导向和资金分配的绩效导向比较清晰，项目数量大幅度减少，办得大不如办得好办得特，有利于抑制盲目扩张规模和同质化发展，引导中央高校办出特色争创一流。
一、总体目标和基本原则
对于改革预算拨款制度，笔者有两条建议。其一，应增加基本支出比重，减少项目支出比重。或许有人说，增加基本支出会导致学校平均主义，也减少政府部门的统筹、调控力度。其实不然，政府部门举办高等教育的主要责任在于保障学校投入，并监督学校依法办学，至于学校如何办学，这是学校的自主权，只有给每所学校平等的竞争空间，才能让学校办出个性。
制度设计瞻前顾后，既有利于贯彻落实党中央、国务院已确定的有关重大决策部署，也为今后预留了“接口”，具有一定的张力和容纳能力，可形成对中央高校的持续支持机制。
（一）总体目标。
前述总体方案提到，要给高校更大的财政自主权，这显然需要减少项目评审，这也是推进教育管办评分离改革的要求。以笔者之见，基本支出和项目支出的比例，当前应调整为7：3为宜。
重构项目支出体系让钱更好用
服务国家发展战略，面向经济社会发展需要，立足高等教育发展实际，适应建立现代财政制度和提高教育质量的要求，牢固树立现代国家治理理念、公平正义观念和绩效观念，坚持问题导向，着力改革创新，强化顶层设计，积极构建科学规范、公平公正、导向清晰、讲求绩效的中央高校预算拨款制度，支持世界一流大学和一流学科建设，引导中央高校提高质量、优化结构、办出特色，加快内涵式发展，更好地为全面建成小康社会服务。
在减少项目支出后，还会有项目支出，对于此应该按管办评分离的要求，不再实行行政评审和评价，而是引入专业评价。目前，对高校的绩效评价十分强调数字指标，如果这种绩效观不变，更多的教育投入只会加剧功利化。
此次改革一大看点是重构中央高校项目支出体系，优化整合原先用于改善办学条件、教学科研、重点建设等方面的13个项目，从而便于中央高校统筹安排，钱更加好用，进一步落实和扩大中央高校办学自主权。
（二）基本原则。
其二，应建立国家教育拨款委员会，由其根据学校办学基本情况和绩效情况确定拨款预算，并监督政府财政部门拨款，而非由政府部门主导拨款。一方面，由国家教育拨款委员会确定拨款预算，可以避免政府部门拨款中的随意行为；另一方面，在拨款后，拨款委员会会持续监督经费的使用情况与效果，这不是干涉学校办学，而是要求学校透明使用经费。
两部门负责人介绍，重构项目支出体系，主要是调整管理方式不够科学合理的项目，归并功能相近的项目，保留运行较好的项目。新的项目支出体系包括6个项目：
有利于充分发挥中央高校职能作用，服务国家发展战略。引导和支持中央高校全面提升人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等整体水平，为创新驱动发展战略、人才强国战略、可持续发展战略、城镇化发展战略等国家战略的实施，提供智力支持和人才保障。
值得注意的是，除了中央高校外，所有高校的预算拨款都应该调整，按照管办评分离的改革原则，建立政府管理高校的新模式。在地方，可探索建立地方教育拨款委员会，防止政府部门通过拨款干涉学校自主办学；同时，民办院校、独立院校也应纳入公共财政生均拨款预算，这是保障公民平等受教育权的要求，也是提高民办教育质量，为受教育者提供更多教育选择的要求。
一是中央高校改善基本办学条件专项资金，支持中央高校及附属中小学改善基本办学条件；
有利于简政放权，进一步落实和扩大中央高校办学自主权。遵循高校办学规律，坚持依法办学，坚持放管结合，依法明晰政府与高校职能，进一步精简和规范项目设置，改进管理方式，推动政府职能转变，提高中央高校按照规定统筹安排使用资金的能力，完善中国特色现代大学制度。
（作者系21世纪教育研究院副院长）
二是中央高校教育教学改革专项资金，支持中央高校深化教育教学改革，提高人才培养质量；
有利于更加科学公正地配置资源，增强中央高校发展活力。项目设置面向所有中央高校，主要采取按照因素、标准、政策等办法科学合理分配资金，促进公平公正竞争，增强中央高校发展活力，提高发展的包容性。
《中国科学报》 (2015-12-10 第7版 视角)
三是中央高校基本科研业务费，对中央高校自主选题科研活动进行稳定支持；
有利于引导中央高校办出特色和水平，加快内涵式发展。完善资金分配的激励约束机制，传递更加清晰的政策和绩效导向，引导中央高校转变办学模式，创新人才培养机制，优化人才培养结构，重点发展特色优势学科，办出特色争创一流。
四是中央高校建设世界一流大学和特色发展引导专项资金，引导中央高校争创一流和特色发展，提高办学质量和创新能力；
有利于完善多元投入机制，增强中央高校发展的内生动力和可持续性。坚持多元治理和可持续发展，根据人力资本投资和高等教育公共性层次的特点，进一步健全政府和受教育者合理分担成本、其他多渠道筹措经费的投入机制，鼓励多方面增加投入。进一步完善国家资助政策体系，确保家庭经济困难学生顺利完成学业。
五是中央高校捐赠配比专项资金，引导和激励中央高校积极吸引社会捐赠，拓宽资金来源渠道；
有利于妥善处理改革与发展的关系，确保改革平稳推进。坚持机制创新与持续支持相结合，在延续现行行之有效做法的基础上，进一步改革完善财政支持方式，加强政策衔接，逐步加大投入力度，努力形成可持续的支持机制，促进中央高校平稳健康发展。
六是中央高校管理改革等绩效拨款，引导中央高校深化改革、加强管理。
二、主要内容
同时，改进分配管理方式，主要采取按照因素、标准、政策分配资金的方法。
加强顶层设计，兼顾当前长远，统筹考虑中央高校各项功能，完善基本支出体系，更好支持中央高校日常运转，促进结构优化；重构项目支出体系，区分不同情况，采取调整、归并、保留等方式，加大整合力度，进一步优化项目设置；改进资金分配和管理方式，突出公平公正，强化政策和绩效导向，增强中央高校按照规定统筹安排使用资金的能力，促进中央高校内涵式发展，着力提高办学质量和水平。今后根据党中央、国务院有关决策部署，结合中央高校改革发展面临的新形势，适时对项目设置、分配管理方式等进行调整完善。
倒逼高等教育改革提速
（一）完善基本支出体系。
改革中央高校预算拨款制度是一项复杂的系统工程，相关改革之间耦合性强、关联度高。两部门负责人说，在改革完善拨款制度的同时，需要协同推进高等教育体制机制改革，实现互促互动。包括加快建立高校分类体系，引导高校在不同层次、不同领域办出特色争创一流。落实立德树人根本任务，创新高校人才培养机制，全面提高人才培养质量。深入推进政校分开、管办评分离，进一步落实和扩大高校办学自主权。完善中国特色现代大学制度，健全高校内部治理结构。
在现行生均定额体系的基础上，逐步建立中央高校本科生均定额拨款总额相对稳定机制：以2—3年为一周期，保持周期内每所中央高校本科生均定额拨款总额的基本稳定；上一周期结束后，根据招生规模、办学成本等因素，重新核定下一周期各中央高校本科生均定额拨款总额，并根据中央财力状况等情况适时调整本科生均定额拨款标准，引导中央高校合理调整招生规模和学科专业结构。逐步完善研究生生均定额拨款制度。继续对西部地区中央高校和小规模特色中央高校等给予适当倾斜。同时，将中央高校学生奖助经费由项目支出转列基本支出。
此外，我国将完善多元筹资机制，进一步提高管理水平。高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的投入机制。
（二）重构项目支出体系。
在此基础上，全面加强和改进预算管理，强化高校财务会计制度建设，坚持勤俭节约办学，严格资金使用监管，确保资金使用规范、安全、有效。
新的项目支出体系包括以下六项内容：
根据部署，还将协同推进地方高校预算拨款制度改革。各地要按照改革完善中央高校预算拨款制度改革精神，结合实际，改革完善地方高校预算拨款制度，促进从整体上提升高等教育质量。
中央高校改善基本办学条件专项资金。由现行中央高校改善基本办学条件专项资金、附属中小学改善基本办学条件专项资金、中央高校发展长效机制补助资金整合而成，支持中央高校及附属中小学改善基本办学条件。用于校舍维修改造、仪器设备购置、建设项目的辅助设施和配套工程等方面。主要根据办学条件等因素分配，实行项目管理方式。
两部门表示，将通过改革创新，强化顶层设计，积极构建科学规范、公平公正、导向清晰、讲求绩效的中央高校预算拨款制度，支持世界一流大学和一流学科建设，更好地为全面建成小康社会服务。
中央高校教育教学改革专项资金。由现行本科教学工程、基础学科拔尖学生培养专项资金整合而成，支持中央高校深化教育教学改革，提高教学水平和人才培养质量。进一步扩充支持内容，统筹支持本专科生和研究生、教师和学生、课内和课外教育教学活动，用于教育教学模式改革、创新创业教育等方面。主要根据教育教学改革等相关因素分配，由中央高校按照规定统筹使用。
中央高校基本科研业务费。延续项目，对中央高校基本科研活动进行稳定支持。用于中央高校开展自主选题科学研究，按照现行方式分配和管理。
中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金。在“985工程”、“211工程”、优势学科创新平台、特色重点学科项目、“高等学校创新能力提升计划”以及促进内涵式发展资金等基础上整合而成，引导中央高校加快推进世界一流大学和一流学科建设以及特色发展，提高办学质量和创新能力。用于学科建设、人才队伍建设、协同创新中心建设、国际交流合作等方面。主要根据学科水平、办学特色、协同创新成效等因素分配，实行项目管理方式。
中央高校捐赠配比专项资金。延续项目，引导和激励中央高校拓宽资金来源渠道，健全多元化筹资机制。按照政策对中央高校接受的社会捐赠收入进行配比，由中央高校按照规定统筹使用。
中央高校管理改革等绩效拨款。延续项目，引导中央高校深化改革、加强管理。主要根据管理改革等相关因素分配，由中央高校按照规定统筹使用。
三、工作要求
（一）加强组织领导，抓好贯彻落实。
改革完善中央高校预算拨款制度，是财政支持方式的重大变革，是通过改革盘活存量资金用好增量资金的有力措施，是引导中央高校转变发展模式的重要制度设计，涉及政府职能转变和中央高校切身利益。有关中央部门要统一思想，强化大局意识、责任意识，切实发挥职能作用，加强业务指导和宏观管理，完善配套政策措施。各中央高校要准确把握改革精神，切实抓好贯彻落实工作，加强统筹规划，优化资源配置，确保改革措施落地生根、取得实效。
（二）统筹推进体制机制改革，增强改革的系统性协同性。
加快建立高校分类体系，推进分类管理、分类评价，引导高校合理定位，克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色争创一流。落实立德树人根本任务，创新高校人才培养机制，积极开展教育教学改革探索，把创新创业教育融入人才培养，全面提高人才培养质量，为建设创新型国家提供源源不断的人才智力支撑。深入推进政校分开、管办评分离，进一步落实和扩大高校办学自主权。完善中国特色现代大学制度，健全高校内部治理结构，加强科学民主决策，切实提高内部管理水平。
（三）坚持多元筹资和放管结合，提高资金使用效益。
根据“平稳有序、逐步推进”的原则，按照规定程序动态调整高校学费标准，进一步健全成本分担机制。积极争取社会捐赠以及相关部门、行业企业、地方政府支持中央高校改革发展，健全多元投入机制。认真落实预算法以及国务院关于深化预算管理制度改革的有关要求，全面加强和改进预算管理。强化高校财务会计制度建设，完善资金使用内部稽核和内部控制制度。坚持勤俭节约办学，促进资源共享。严格资金使用监管，确保资金使用规范、安全、有效。
本通知自印发之日起执行。凡以前规定与本通知规定不一致的，按照本通知规定执行。
各地要按照本通知精神，结合实际，改革完善地方高校预算拨款制度，促进从整体上提升高等教育质量。
财政部 教育部
2015年11月17日
责任编辑：winema