《高等职业教育创新发展行动计划》为我国高等职业教育事业的近期发展描绘了路线图和时间表，这也是推动我国高职教育事业健康和可持续发展的责任书、军令状。
日前，教育部印发了《高等职业教育创新发展行动计划》。教育部职业教育与成人教育司负责人就有关问题回答了记者提问。
教育部日前出台了《高等职业教育创新发展行动计划》，该行动计划目标明确、举措有力、保障到位，是我国未来三年高职教育改革发展的路线图和行动方案。通观整个行动计划，制度建设是高职教育创新发展的基本路径和关键所在。如何通过具体的制度建设理顺高职教育各主体之间的责、权、利关系，充分调动高职院校、行业企业的积极性和主动性，是提升人才培养质量和办学效益的基础。
高职院校的最终“产品”体现在学生身上，学生就业成长的竞争体现了高职教育的竞争力。如何在推进高职院校创新发展进程中，提高人才培养质量和毕业生就业竞争力，行动计划指明了技术技能人才培养改革的关键路径。
1.《行动计划》出台的背景和意义是什么？
以规范性制度推动高职教育有序运行
加大技术技能人才培养改革保障水平。高职院校技术技能人才培养改革需要耗费大量的改革成本，要有完善的经费投入机制。行动计划在“完善质量保障机制”内容中明确提出，要“提高经费保障水平”“政府应建立完善以改革和绩效为导向的专科高等职业院校生均拨款制度”，该制度应“覆盖本地区所有独立设置的公办高等职业院校”，到2017年，“本省专科高等职业院校年生均财政拨款平均水平不低于12000元”。这就要求地方政府及行业主管部门加大经费统筹力度，依法制定并落实高职院校生均经费拨款制度，加大财政投入力度，提高资金使用效率。
答：近年来，高等职业教育蓬勃发展，截至2014年底，全国高等职业院校1327所，在校生1006.6万人，为服务国家经济转型升级培养了大量高层次技术技能人才。高等职业教育已经成为中国高等教育的半壁江山，为实现高等教育大众化发挥了基础性和决定性作用，成为加快推进现代职业教育体系建设的中坚。
制度对人的行为具有规范和约束作用，是建立秩序的前提和基础。行动计划提出了一系列规范性制度建设，包括以下几个方面：
此外，还应加快高职院校用人机制改革，扩大高职院校在人事管理、教师评聘等方面的自主权；高职院校依法制定大学章程，完善治理结构，提升治理能力；建立学校、行业、企业和社区等各方共同参与的学校理事会，依法管理学校，独立运营学校，减少行政干预；建立企业技术人员与高职院校教师相互兼职制度，优化师资队伍；加快高等职业院校用人机制改革；扩大高职院校在人事管理、教师评聘等方面的自主权。
新形势下，高等职业教育的发展和管理面临新的挑战：一是“中国制造2025”“互联网+”“大众创业、万众创新”“精准扶贫”“一带一路”等重大国家战略为高等职业教育培育技术技能人才提出了新要求；二是“简政放权、放管结合、优化服务”的政府职能转变要求，需要教育部进一步改进对高等职业教育的管理方式，切实加强省级教育统筹；三是根据国家深化财税体制改革总体部署，中央财政逐步加大一般性转移支付，减少专项转移支付，主要以“综合奖补”的形式支持省级政府推进高职教育改革发展。四是部分高等职业院校依然存在着办学定位不清晰、培养模式不符合技术技能人才培养规律、教师队伍素质不能适应科学技术变革创新步伐、实习实训条件不足等问题。
一是职教办学标准。行动计划提出推进现代职业教育的国家标准建设，由教育部协调相关部门牵头制定有关国家标准的规范性文件，推进实施职业教育国家标准体系，包括学校建设标准、专业教学标准、实验实训装备技术标准、数字校园建设标准、学校体育工作标准、教师资格标准、“双师型”教师标准、教师绩效评价标准、辅导员职业能力标准等。明确和完善这些制度性标准，将为高职院校的可持续发展提供方向和目标。
建立和创新系统化的技术技能人才培养体系。要以市场需求为导向，明确高职教育定位，把培养生产服务一线的数以亿计的工程师、高级技工和高素质劳动者等技术技能人才作为目标，把服务于我国工业化、信息化和现代化的技术技能积累作为使命。
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》强调要“创新发展高等职业教育”；教育部等六部委发布的《现代职业教育体系建设规划》指出要“优化高等职业教育结构”；全国人大常委会职业教育法执法检查对加快发展现代职业教育提出新要求。为应对发展挑战、顺应国家要求，我们研究制定了《行动计划》，使地方和高职战线固化改革成果、面向“十三五”布局改革发展有章可循。《行动计划》坚持问题导向，直面发展难题，总结各地实践经验，规划设计了一系列政策制度和任务项目，将进一步优化高职教育培养结构，加快完善高职发展机制，保证提升发展质量，实际提高高职服务国家发展战略能力。
二是办学管理规章。为了落实《高等学校章程制定暂行办法》，规范高职院校办学运行机制和治理结构，行动计划还为高职教育教学活动的有序有效开展设计了一整套的制度构架，除了“职业教育条例”“职业教育校企合作促进办法”“高等职业院校专业设置管理办法”“高等职业院校教师专业技术职务评聘办法”“示范性职业教育集团建设方案与管理办法”等已确定名称的规章制度之外，还要加强职业教育质量年报、教师人事管理、职业教育接续培养、职业教育学位、激励导向的收入分配与表彰奖励等制度建设，涉及办学的方方面面。
大力开展集团化办学、现代学徒制培养，探索混合所有制办学，构建中职、专科、本科到研究生各个层次的立交桥式的技术技能人才培养体系。
2.据我们了解，《行动计划》于2014年10月即已对外征求意见，到今年10月份发文，历时一年多。能否介绍一下起草过程与征求意见情况。
三是经费保障制度。办学经费是高职院校正常运行的基本保障，行动计划要求各地构建的高职院校生均拨款制度要以促进改革和提高绩效为导向，做到生均拨款制度对所有公办高职院校全覆盖，保证学校正常运转、保障基本教学条件、提升内涵建设水平、支撑院校综合改革。而举办高职院校的有关部门和单位，参照院校所在地公办高职院校的生均拨款标准，制定落实所属高职院校生均拨款制度。同时建立多渠道筹资机制，学费收入则必须优先保证学校基本教学方面的支出。
制定和完善高职技术技能人才培养标准。积极鼓励企业管理者参与到高职院校技术技能人才培养的制定过程和实施控制过程，提高高职院校毕业生就业质量，提升就业满意度，增强就业结构和产业结构的匹配度。
答：《行动计划》是教育部党组确定的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》的配套文件，几乎与全国职教会同步酝酿，在广泛听取战线和专家意见的基础上确定工作思路和举措，2014年8月开始起草，2014年10月第一次公开向国务院相关部委、省级教育行政部门和行业职业教育指导委员会征求意见，补充修改后于今年2月经部党组会议讨论后重新调整结构并再次进行了修改。2015年9月，在教育部门户网站面向社会公开征求意见。2014年10月至2015年10月间，先后进行了10余次较大的修改，最终形成目前的文本。
以激励性制度保障高职教育有效实施
推动企业参与人才培养全过程以提高培养质量。深化产教融合、校企合作、工学结合，将技术技能人才培养标准贯穿于教学、实训、实习和实践全过程。促进项目教学、案例教学、任务导向等教学模式成熟，加大实习实训在教学中的比重。通过授权、委托等购买服务的形式，明确企业参与高职教育的责任，推动企业参与人才培养全过程。促进毕业生的职业技能培养与职业精神养成相融合，坚持以育人为目标的绩效考核评价体系。完善以能力为核心的职业资格证书考核制度，弱化学历证书的社会效应。建立企业和高职院校联合招生、联合培养的学徒制培养机制，促进校企一体化建设。
3.《行动计划》整体框架和主要内容是什么？
制度能在何种程度上发挥实效，关键在于激励效应如何。行动计划专门推出了相关的激励性制度。
建立健全人才培养衔接体系，深入调研区域经济发展、产业结构调整升级、技术进步等企业和社会需求，联合就业需求单位开发专业教学标准和职业技术技能标准。强化专业设置与产业需求相衔接，课程内容与职业标准相衔接，教学过程与生产过程相衔接，职业教育与终身学习相衔接，同时贯通中职和高职教育以及本科职业教育等在培养目标、专业设置、课程体系、教学过程和内容等方面的衔接。“推进优秀产业文化进教育、企业文化进校园、职业文化进课堂”，科学提升人文素质，加强职业道德、人文素养教育，将人的全面发展理念贯穿于终身教育中。
答：《行动计划》以提升高等职业教育发展质量为主线，按照综合改革的要求谋篇布局，全文包括三部分内容：
一是质量年报制度。完善和巩固学校、省和国家三个层面的年度报告制度，行动计划要求做好以下几个方面的工作：一是要求专科高职和省级教育行政部门每年发布质量报告，并支持第三方撰写发布国家高职教育质量年度报告；二是强化对报告发布情况和撰写质量的监督管理，提高量化程度、可比性和可读性；三是依托高职院校人才培养工作状态数据，逐步使其在质量报告中发挥基础性的作用。质量报告和评估结果，将作为政府对公办高职院校行政决策及民办高职院校“以奖代补”、购买服务的重要依据。
行动计划的实施是一项复杂的系统工程，既要考虑解决显性的现实问题，更要积极探索解决制约高职教育改革和发展的隐性的、深层次的体制机制问题，因此要妥善处理和把握好各种关系。首先是数量与质量的关系。一方面，行动计划提出了明确的发展目标和任务，有明确的数量要求；另一方面，也突出强调了高职教育创新发展要“以立德树人为根本”“提升人才培养质量”，因此，在实施过程中，应以科学发展观为指导，将发展速度与发展质量、发展规模与内涵效益、硬件与软件相统一，做到统筹兼顾、积极稳妥、有序推进，有效提升高职教育教学质量。其次是创新与传承的关系。行动计划是在继承以前示范性高职院校建设、专业服务产业发展能力项目等高职教育改革经验的基础上进行的，是在继承我国高职教育十余年来积累的实践经验基础上展开的，里面有很多创新的部分。在创新发展高职教育进程中，要处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系，在高职教育的改革攻坚期，深入开展战略思考，把改革创新精神贯彻到各个环节，全面深化高职教育教学改革。再其次是短期与长期的关系。行动计划虽然定期为2015年至2018年，但其着眼点却是推进高职教育可持续发展。所以，在实施过程中，应避免“大跃进”“一阵风”的做法。同时，对于高职院校的主管部门，特别是政府，发展高职教育的责任也不宜狭窄化或局限在财政投入上，简单地将发展高职教育等同于由政府投钱创建一批专业、一批基地，或出台几个文件、制度，从而忽视了高职教育发展的体制机制创新。因此，实施行动计划既应立足现实，应对亟待解决的现实问题，也应放眼长远，积极探索和创新促进高职教育发展的体制机制、政策制度、内涵提升等深层次问题，在实施过程中有效推进高职教育综合改革。
第一部分“总体要求”，主要明确指导思想、基本原则和主要目标。第二部分“主要任务与举措”，围绕高职改革梳理了“扩大优质教育资源”“增强院校办学活力”“加强技术技能积累”“完善质量保障机制”“提升思想政治教育质量”等5个方面32条内容。第三部分“保障措施”，明确了落实《行动计划》的组织领导、绩效管理和环境营造。
二是诊断改进制度。教育部牵头研究制定高职院校人才培养工作诊断和改进的制度方案，以人才培养工作状态数据为基础，由省级教育行政部门统筹实施，并针对处于不同发展阶段高职院校的特点，确定诊改工作的重点和进度。也可以依托行业制定相关专业的具体诊改方案，开展专业层面的人才培养工作诊改试点，通过结果评价、结论排名、建议反馈的形式，倒逼职业院校专业改革与建设。
《行动计划》最后附“任务、项目一览表”，总结梳理了65项任务和22个项目，便于各任务和项目的确认、执行、管理与考核。
让制度红利在高职教育领域不断凸显
4.《行动计划》有哪些主要特点？
高职教育的创新发展是通过制度的不断创新、供给和变迁来挖掘增长潜力的过程，可以说是制度红利的职教版，因此，制度建设才是高职教育创新发展最主要的路径。那么，怎样才能让制度红利在高职教育领域中不断凸显呢？应该确立三个方面的理念：
答：一是统筹高职教育改革。《行动计划》将现代职业教育体系理念贯穿始终，以指导推动专科层次高等职业教育创新发展作为主要任务，兼顾应用技术类型本科和专业学位研究生教育改革；涵盖了高等职业院校培养技术技能人才、服务企业技术研发和产品升级、服务社区教育和终身学习三大功能；囊括了高职的教育教学改革、办学模式改革和院校治理能力提升。《行动计划》全面综合了教育部对高等职业教育发展的各方面要求。
一是路径依赖与变革创新相结合。一项好的制度，既不能恋恋不忘原有的规则，变得固步自封而裹足不前，也不可完全脱离过去的路径，一味求新求异而面目全非。历史不能抛弃，现在的制度肯定是有赖于过去制度的演进，要“摸着石头过河”，否则很可能会受到硬性或软性的抵触而难以产生实效。另一方面，推出新的制度就是一种对过去的割裂，只有创新才有生命力，才能推动各项工作不断前行。行动计划中各项具体制度的出台，要注意把握新旧制度变迁的“度”，注重制度的延续性和创新性的有机结合。
二是强调地方统筹作用。《行动计划》的实施方式是我部顺应政府职能转变和国家财税体制改革要求改革高职教育管理办法的新尝试，旨在加快形成“教育部规划管理、省级统筹保障、院校自主实施”的高等职业教育管理新模式。我部主要是通过制定《行动计划》，明确改革发展任务、加强事中事后监管、引导地方经费用向；省级政府是实施《行动计划》责任主体，充分发挥统筹和保障作用，所列87个任务和项目中，由省级政府牵头落实或参与落实的有71项，占到81.61%。
二是制度的制定要遵循民主之路。某项制度的产生和发展，通常是社会成员或利益相关方相互博弈的过程。仅凭少数人或少数群体的主观臆断，难以形成行之有效的规章制度。如果一项制度是大多数人选择的结果，必然会由于其认同的广泛性而得以自我强化，从而更加具有认可度和执行力。因此，行动计划的各项制度在制定过程中，要引导各级政府、行业企业、相关院校乃至广大师生、社会民众积极参与，广泛听取各方意见和建议。
三是重在落细落小落实。“一分部署，九分落实”。《行动计划》重在推进《决定》等文件要求的落地，而非政策创新。《行动计划》所附“任务、项目一览表”，明确了每项任务的落实部门单位和时间进度。我们将建立信息化的任务项目管理系统，加强监管考核，确保各项任务和项目落到实处。
三是制度的执行比制定更为重要。一项制度的出台或许不易，但制度的执行比制定可能更为艰辛。制度的执行既需要机构、人员、经费、机制等一系列保障，更需要制度文化的长期建设，让遵守制度成为一种习惯。而当前能否建立一整套行之有效的考核与奖惩机制，对制度的执行尤为关键。为此，行动计划明确教育部协调相关部门牵头制定国家层面的政策、制度和标准，省级政府是实施行动计划的责任主体，各相关部门要统筹规划、落实任务。同时，通过强化管理督查、营造良好环境，并附列“高等职业教育创新发展行动计划任务、项目一览表”，保证行动计划的有序推进。
5.我们注意到，《行动计划》专门分解出65项任务、22个项目。为何这样设计？任务和项目有何区别？
答：“图难于其易，为大于其细”，为了便于《行动计划》落实，《行动计划》设计了“任务、项目一览表”，将主要内容细化分解出65项任务和22个项目，将难以量化执行的归类为任务，将可以量化执行的细化为项目。目的在于方便各地结合实际情况自主提出承担愿望，也保证《行动计划》实施的绩效。我们将以“有预算支持的优先、实施方案可操作性强的优先、预期成果量化程度高的优先”为原则，在各地自主上报的基础上，于总体规模内择优安排。
6.《行动计划》将如何贯彻落实？
答：“天下大事必作于细”。《行动计划》的一个突出特点，就是将65项任务和22个项目分解到部门、地方、行业协会、行指委和高职院校，明确各方的职责和时限要求。为落实《行动计划》提出的各项任务，我们将重点抓好三方面工作：
一是加大宣传力度。充分运用各种途径宣传文件内容，组织专家解读，引导各地、各高职院校结合自身需要，正确认识、积极承担相关任务、参与相关项目。
二是加强沟通协调。加强与各地方和各部门之间的沟通协调，尽快部署启动各地和行指委的任务项目确认工作，研制相关实施方案，安排相应支持经费。
三是加强督导检查。启动任务项目管理系统，利用信息技术做好事中监督管理、事后检查验收；将落实方案执行情况列入省政府督查范围，将目标责任完成情况作为督查对象业绩考核的重要内容；将各地实际任务及项目的完成情况作为中央财政改革绩效奖补、国家职业教育改革发展试验区和“国家教育体制改革试点”布局和验收的重要依据。
7.《行动计划》的主题是“创新发展”，“创新”的主要体现有哪些？
答：近年来，伴随中国经济在世界上的独树一帜，我国的高等职业教育业走出了一条独具中国特色的“产教融合、校企合作”发展路子，积累了大量创新发展的经验和能力。《行动计划》指出了高职创新发展的6个方面：
一是发展动力：由政府主导向院校自主转变。《行动计划》贯彻落实国家教育体制综合改革要求，出台诸多政策举措保障院校自主权。各个项目任务均为指导性，由地方和学校根据自身实际自愿承担。引导高职院校主动适应形势变化，发挥改革创新的主体作用，实现发展动力由政府主导向院校自主的转变。
二是发展模式：从注重扩张向内涵建设转变。《行动计划》的目标之一就是提升发展质量。质量是其中各项任务和各个项目围绕的核心。这就是要向战线传达这样一个信息，高职院校应深刻把握发展模式的变化，在稳定规模的基础上，以人才培养为中心，以提高质量为核心，更多的把资源配置和工作重心转移到教育教学和技术技能人才培养上来，向内挖潜，整合资源，优化结构，夯实基础，练好内功，实现发展模式从规模扩张向内涵建设转变。
三是办学状态：从相对封闭向全面开放转变。《行动计划》要求高职教育继续坚持开放办学的理念，面向社会构建开放的办学体系，面向行业企业建立开放合作的机制，面向多元化生源实行开放性的教学，面向终身学习需求建立开放性的学分积累与转换机制，通过开放办学及时应对区域产业发展需求，增强服务地方经济发展能力，实现可持续发展。
四是评价体系：从硬件指标为主向内涵指标为主转变。《行动计划》进一步健全了高职教育评价主体、评价内容和评价方法，要求实行分类指导、分类评价，从关注硬指标的显性增长转向关注软实力的内在提升，引导高职院校办出特色、办出水平。高职院校要健全内部质量评价保证机制，实施对教学基本状态的常态监测，实现自我及时诊断，自主随时改进。
五是教师队伍：从注重高学历高职称向注重双师结构转变。《行动计划》提出了加强高职双师队伍建设的系列措施，支持高职院校聘用实践经验丰富的企业工程技术人员、高技能人才担任专兼职教师，推进校企共建“双师型”教师培养培训基地，鼓励高职教师到企业实践锻炼，提升双师素质，优化专兼职教师结构。
六是社会服务：从由教学培训为主向教学培训与应用研发并重转变。《行动计划》在推进现代学徒制、共建生产性实训基地、以市场导向多方共建应用技术协同中心等方面强调了发挥企业作为人才培养主体的作用，使合作企业成为学生教学和训练的主要场所、教师双师素质锻造和科研的平台、校企合作和生产服务的基地，成为教师在应用研发方面进行社会服务的重要窗口。
8.《行动计划》提出，支持“骨干专业建设”，建设一批“优质专科高等职业院校”。是何考量？
答：“十二五”期间教育部财政部联合实施的国家示范高职建设项目，集中投入、强力推动了一批高职院校率先改革发展，效果明显。当前，在两部出台了突出改革与绩效的高职生均经费政策基础上，引导各地集中力量支持建设一批骨干专业和优质学校，既是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出的明确要求，也是高职教育以示范引领发展的成功经验，还是推动高职院校保持改革动力坚持不断创新的有效办法。支持“骨干专业建设”、建设一批“优质专科高等职业院校”是推动高职教育创新发展，扩大优质教育资源的总量和覆盖面的重要举措。
各地要充分重视，做好鼓励创新、提升质量的建设方案研制工作，落实好支持经费，列入预算保障。
9.《行动计划》提及“职业教育接续培养制度”和“学力补充”，这两个概念在以前文件中没有出现过。能否具体解释一下？
答：《行动计划》在“扩大优质教育资源”中提到了“职业教育接续培养制度”和“学力补充”两个新的概念。按照我们的设计，“职业教育接续培养制度”是指从职业教育体系内部，应届毕业生升入高一级学校继续学习的制度。这对标准体系制定、专业设置与目录管理、人才培养方案及教学内容设计等方面都提出了新的要求。接续培养制度的建立有利于最终构建起中等、专科和本科职业教育以及专业学位研究生的培养体系。专科高等职业院校要在“职业教育接续培养”方面起好承上启下的主导作用，向前延伸至初中起点的五年制高职办学，向后延伸至四年制本科层次的职业教育，要探索区别于学科型人才培养的本科层次职业教育实现形式和培养模式。
“学力补充”指学生在职业教育体系和普通教育体系之间跨体系流动时，学生本身的知识技能结构与新的学习起点要求之间存在差异，应该通过补充学习弥补由体系不同造成的知识差距，以达到新学习体系的起点要求。例如：从职教体系升学进入普通教育体系，须增加基础课学习，补充基础知识；从普通教育体系升学进入职教体系，须增加技能训练，弥补技能差距。
10.《行动计划》对质量保障机制建设是如何设计的？
答：质量保障机制建设是一项庞大的系统工程，总体要求是形成政府依法履职、院校自主保证、社会广泛参与，教育内部保证与教育外部评价协调配套的格局。《行动计划》对质量保障机制的设计主要包括6方面内容：
一是提高经费保障水平。落实教育部财政部文件要求，到2017年专科高职院校年生均财政拨款平均水平不低于12000元；生均拨款制度覆盖所有独立设置的公办高职院校；举办高职院校的有关部门和单位，应当参照院校所在地公办高职院校的生均拨款标准，建立完善所属高职院校生均拨款制度。
二是编制“高等职业学校建设标准”、研究修订《普通高等学校设置暂行条例》，规范院校设置条件、明确设置程序和要求，明确和落实举办高等职业教育的起点质量。
三是完善高职专业目录和专业教学标准。明确高职教育人才培养的分类；对专业的培养目标与规格、教学实施、教学管理、专业建设、教学资源等方面做出规定，为评估专业教学质量提供标尺。
四是推广部署高职院校人才培养工作状态数据管理系统。为客观评价院校人才培养工作水平提供数据支撑，为院校自我检查、量化管理提供支持，为地方教育行政主管部门实现对本地院校教学工作的有效监测、检查和横向比较、及时预警提供手段和依据。
五是完善质量年报制度。巩固学校、省和国家三级高职教育质量年度报告制度；专科高职院校和省级教育行政部门每年发布质量报告；支持第三方撰写发布国家高职教育质量年度报告；强化对报告发布情况和撰写质量的监督管理。稳步推进高职院校人才培养工作状态数据管理系统的建设与应用。
六是建立诊断改进机制。以高职院校人才培养工作状态数据为基础，开展教学诊改工作。教育部研制指导方案；省级教育行政部门制定工作规划，组织实施；职业院校落实人才培养工作质量保证主体责任，完善内部质量保证体系。支持有关行业组织开展专业层面的教学诊改试点，以行业企业用人标准为依据，通过结果评价、结论排名、建议反馈的形式，倒逼职业院校的专业改革与建设。