实践与思考
“要多渠道扩大学前教育供给，无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持。”今年全国两会上，政府工作报告释放出多渠道扩大学前教育供给的强烈信号。
12月1日，国务院召开全国学前教育工作电视电话会议，贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，并部署近三年的学前教育工作。可以说，国家对学前教育工作的重视达到了前所未有的程度，但也从一个侧面反映出我国的学前教育现在已经走到了十字路口。
近年来，我们在各地的持续实地调研发现，资源不足，特别是普惠性资源严重不足是当前学前教育事业发展的突出的主要矛盾;同时，不少地方幼儿园运转困难，因为缺乏经费;有园开不了，因为教师数量缺乏，并且专业素质不高，教育质量不高。导致这些问题的原因主要在于尚未建立起适应发展需要、我国国情、特别是新形势的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制，缺乏教师队伍建设特别是身份地位与待遇保障政策;在一些地方政府职责不到位，或者说努力与认识不到位，对投入办园、教师待遇与准入资质等有规而不落实。而更上位、根本的，在于我国没有《学前教育法》，对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题，做出明确规定。
梳理连日来在京参加全国两会的代表委员们的意见建议，记者发现，围绕学前教育的供给、编制、法律定位等问题，仍然是代表委员们面对媒体采访时关注的热点议题。
一方面是为孩子“入园难”而焦灼的家长，另一方面却是为幼儿园“发展难”犯愁的基层幼儿园从业者。“我是一名幼儿园教师，工作十六年了，还不能转正，工资太低，请问我该找谁反映？”在最新出台的“国十条”的网页下方，很多网友这样留言。
在《教育法》所规定的四个独立学段中，唯有学前教育没有立法。最高层次，只有国务院规章——2010年的“国十条”。
多渠道扩大学前教育供给
对于长期从事学前教育心理研究的北京师范大学教育学部教授庞丽娟来说，这种情况并不少见，而破解这种两难局面的根本，就是制定一部符合中国国情的《学前教育法》。日前，记者采访了庞丽娟教授。
但是，国十条毕竟容量有限，而且严格说来没有法律效力。当前，涉及学前教育法律法规大量地散见于其他法律法规中，不利于真正、有效地发挥作用;仍有大量、重要的政策缺失疏漏。
全国政协委员、民进上海市委副主委、华东师范大学副校长戴立益在提案中指出，要大力增加公办幼儿园园位，为社会力量办学机构提供教师工资及社保待遇、生均经费补贴、经常性运营补贴、在职培训经费及优质教育奖励资助等多种财政资助，并向非营利性机构倾斜。建立贫困地区、低收入家庭、孤残等弱势儿童群体学前教育费用的减免机制。
困境
所以，适应国家新战略、新形势，制定高位、专门的《学前教育法》，对前述问题作出明确、妥善的规定，对政府依法有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系、规范各方面主体行为，有效调动与规范社会各方面积极性与资源，显然是更有利的。我们近年在各地的调研中，地方对学前教育立法的呼声很高。
民盟中央在提案中指出，当前和未来十年的主要矛盾由“能入园”向“入好园”发生了根本性转变。在这种情况下，应重塑幼教格局，明确政府兜底、公办幼儿园“保基本”、民办幼儿园满足“个性化教育”的错位发展思路。要有序推动各地改造提升薄弱幼儿园、农村小规模幼儿园和教学点，重点推进农村、老城区学前教育公共服务网络建设。
行政力量弱 教育经费少
为此，很有必要在全国范围内，持续深入的研究，总结各省市已有学前教育地方性政策举措的现状和经验，将其概括提炼并上升为法律，同时可以积极借鉴国际有效经验，作为我国立法的参考。在立法过程中，尤其要突出并回答一系列重要问题：
致公党中央建议，通过大力发展公办园，支持普惠性民办园发展，鼓励企事业单位、城镇社区街道、部队以及社会团体等非营利组织办园等方式，进一步提高普惠性幼儿园覆盖面。
记者：改革开放30年来，我国学前教育事业成绩突出，但也有不少群众反映学前教育事业面临的种种困境，您认为是这样吗？在您的研究中，学前教育事业最大的困境在哪里？
其一，以法律的形式，明确学前教育性质、地位，它是国家基础教育、是国民教育体系的重要组成部分，并且是一项重要的社会公益事业，对促进国民素质整体提高、社会公平、脱贫攻坚等均具有基础性、先导性作用;
待遇编制有何解题思路？
庞丽娟：是这样的。由于缺乏有力的全国性法律规范，在社会结构转型与经济体制改革的新形势下，学前教育事业发展面临着许多不容忽视的问题，在相当程度上影响和制约着学前教育事业的健康发展。为保障并推进我国学前教育事业的改革与发展，当前亟待立法，这既是现代政府的重要职责，也是破解当前我国学前教育发展突出问题、切实保障和促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在。
其二，明确规定各级政府与相关部门的主要责任;
谈到幼儿教师的工资待遇现状，全国政协委员、北京市北海幼儿园园长柳茹在接受中国教育报采访时说，当前，国家在工资待遇、评优评先等方面给予了幼儿教师一些倾斜，许多政策也在完善中。例如，现在幼儿教师也可以参与正高级教师的评审。“然而，就拿职称评定来说，幼儿教师在机会和条件方面还是处于弱势，名额少，条件高，特别是要求论文论著、课题、成果等，幼儿教师普遍很难达到。”
当前我国学前教育事业发展的主要问题包括五个方面：比如，学前教育行政管理力量严重不足。一方面是随着改革的深入，教育行政部门的管理责任成倍增加，但另一方面目前各级教育行政力量严重削弱。国家负责管理学前教育的教育部幼儿教育处编制只有2人，实际在编专职人员仅有1人。在不少省市没有幼教专职干部，或专职干部不“专干”，其往往身兼数职，这样的管理力量不仅难以有效履行基本的行政管理职能，更无法有效面对一些新情况、新问题。
其三，对新时期符合我国国情的管理体制，特别是各级政府对学前教育管理的主要职责;投入体制与运行保障机制、办园体制，教师待遇保障政策;尤其是对不同性质园的分类而适宜的管理体制、投入体制、教师政策等，作出明确规定;
柳茹表示，为了稳定教师队伍，各个幼儿园可谓“八仙过海各显神通”，在柳茹所在的北海幼儿园，每个月都会用授予“北海星”的方式鼓励老师。“其实就是个精神奖励，但大家还是倍受鼓舞。国家能不能在激励机制上考虑到幼儿教师的特殊性，让优秀的人才招得来、用得好、留得住。”
其次，学前教育经费严重匮乏，事业发展缺乏基本的财政保障。在我国教育财政性经费的总量之中，学前教育经费所占的比例过小，仅占1.2%-1.3%,且十年来徘徊不前，从根本上难以支持学前教育事业的发展。
其四，对农村地区、革边民贫地区的倾斜支持政策，对贫困地区和弱势人群的基本免费保障制度等，作出明确规定。
至于幼师编制长期存在的问题，民盟中央建议，鼓励各地统筹利用幼、小教师编制资源，争取对学前教育进行单独列编。鼓励地方成立幼教集团，对辖区范围内非在编教师进行统一分配管理，通过政府购买幼教集团服务的形式，尽快完善幼儿园非在编教师工资待遇保障机制，并给予非在编教师参照事业单位社保待遇。
第三，幼儿园的办园体制、投入体制发生了根本变化，急需在构建社会公共服务体系过程中构建学前教育新体系。随着经济体制的改革，企事业单位逐步分离办社会功能，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与单位分离或停办，造成城市幼儿园数量迅速减少。而且随着农村义务教育管理体制改革的推进和中小学布局调整，附设在小学的幼儿园和学前班也随之停办或合并，造成农村幼儿园数量急剧减少。特别是，目前我国农村65%的适龄儿童还没有机会接受学前教育。近年随着进城务工人员的激增，农村学龄前留守儿童和流动儿童问题日益突出。
“编制是个老问题，或可以尝试突破编制的新方法，例如未来可以有一部分教师是有编制的，另一部分教师则通过政府采购公共服务的方式解决编制问题。”朱永新在接受媒体采访时表示。
第四、教师身份不落实、待遇缺乏保障，队伍不稳定。由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师的身份与地位不明确，长期以来待遇普遍偏低，培训、福利等基本权益缺乏应有保障，近年来甚至出现严重下滑的趋势。特别是，体制改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明，社会保障无着落，占我国幼儿教师总数80%的广大农村幼儿教师，长期以来因没有明确的教师身份，不能享受教师的待遇，工资、医疗与养老保险等问题长期得不到解决，影响他们的稳定与质量提高。
以立法保障学前教育地位
第五、各种社会力量办园的条件、权力和行为缺乏应有的规范与保障。近年来，各种社会力量办园，如民办园、街道园、合资园等发展很快，目前已占全国幼儿园的62.17%。但对这些幼儿园的承办资格、办园条件、教师师资、登记注册等缺乏有效的管理与规范，既不利于很好地保障其办园利益，而且也严重影响其办园积极性和教育质量。
全国人大常委会委员、民进中央副主席、北师大教育学部教授庞丽娟在接受中国教育报采访时说，当前我国学前教育取得了明显发展，但在一些中西部、农村和贫困地区，学前教育仍是薄弱环节。一些幼儿园缺乏经费运转困难，一些幼儿园因缺乏专业合格教师，小学化现象较为普遍。
针对以上问题，各级教育部门采取了多种措施，仍收效甚微，究其根本，在于高位、专门、有力的学前教育法律法规与保障的缺失。
庞丽娟分析指出，存在上述问题的直接原因，是对学前教育性质、定位缺乏真正认识，一些政府部门对发展学前教育的主导责任不明确，或落实不到位；深层次原因是学前教育管理体制、投入体制、办园体制、教师政策制度等短板依然突出，适应于我国新形势下新要求的体制机制尚未有效建立。
立法
“最上位、根本的原因则在于我国尚未有国家层面、专门的学前教育法，尚未对学前教育改革发展中的深层、关键问题作出明确的法律规定。”庞丽娟说。
我们准备好了吗
全国人大代表、山东省淄博市淄川区双杨镇赵瓦村党委书记李久存在接受媒体采访时建议，加快学前教育立法进程，以法律的形式，明确学前教育的性质、定位，明确建立学前教育财政投入体制和运行保障机制，以及幼儿教师的身份地位和基本权益保障。
记者：我们看到，北京、江苏、青岛等省市已经先后制定实施了《学前教育条例》，山东等省市也即将完成学前教育立法工作，学前教育的全国性立法，我们准备好了吗？
在庞丽娟看来，我国的学前教育立法，应坚持公益与普惠、政府主导、改革与创新、公平与均衡的理念，把立法的重点，一方面放在明确学前教育性质和定位、职责及分工协调机制、管理体制与机构、督导评估与问责制度、财政投入体制和运行保障机制上；另一方面应放在确立以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体并多元共同发展的办园体制、明确学前教师的身份地位等基本权益与保障，以及建立优先保障贫困地区和弱势群体的学前教育扶助制度上。
庞丽娟：随着相关研究对学前教育功能价值的深入揭示，学前教育的重要性与迫切性日益凸显。近年来，重视学前教育事业发展渐成共识，加强政府在发展学前教育中的作用，尽快制定学前教育法的社会舆论与呼声渐强，成为教育界、幼儿家长和社会的殷切期盼，可以说，我们具备了立法的社会基础。以法律形式确立并强化学前教育的性质、地位与政府职责，意味着各级政府必须大力加强对学前教育的财政投入，随着国民生产总值连续20年以近10%的速度大幅度增长，我们的经济发展水平基本具备了增加对学前教育财政投入的经济基础。同时，我国学前教育立法可资借鉴的经验比较丰富，除了上述提到的地方人大的尝试外，国际如美、英、法日等国家学前教育法律的实施经验也可以为我国提供借鉴。
记者：目前，我国学前教育的立法进程走到了哪一步呢？
庞丽娟：在教育和社会各界的大力呼吁和推动下，当前我国学前教育立法已取得了许多突破性进展。2003年，全国人大教科文卫委员会把学前教育立法列入了立法调研计划，并连续多年到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要原因与立法重点等展开了多次专题实地调研；2006年底，全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作；2007年11月，国家教育部将学前教育立法纳入了今后五年的立法工作重点，目前正处于法案的研究与起草阶段。
法案
强调公益 突出均衡
记者：在学前教育法案的研究、起草和制定过程中，您认为应秉承哪些理念，着重注意哪些方面？
庞丽娟：我认为，应坚持三个基本的立法理念，即强化学前教育的公共性与公益性、凸显和增强政府发展学前教育事业的职责、以公平和均衡为基本立法价值取向，优先保障并向农村和弱势群体倾斜。
当前我国社会改革和发展的根本方向是城乡均衡和社会公平，学前教育立法也必须置于这一总体思路下进行设计，以公平和均衡为基本的立法价值取向，在规定制定、资源配置、财政投入和教师队伍建设等方面向农村和欠发达地区倾斜，政府重点发展中西部农村贫困地区的学前教育和支持城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体接受学前教育，坚持平等、公平优先兼顾效率和弱势补偿的原则。
学前教育专门法涉及面广、内容多，在研究和制定过程中，应抓住影响学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，特别是学前教育性质、政府职责、财政投入、管理体制、办园体制、幼儿教师身份与待遇等，在制定学前教育法案时，重点就这些问题作出明确规定。(记者
姚晓丹）